康峰：系江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部合伙人、副总经理，现代研究院高级研究员。
崔祥：系江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部项目总监。
对PPP项目开展绩效评价工作，需具备一套完整、简便、重点突出的绩效考核指标。各类PPP应用和监管政策文件中不断强化绩效评价要求，但尚未出台有关PPP项目绩效评价指标设计的指导性文件。现代咨询多年服务于市政公用事业领域，基于大量的市政特许经营中期评估和PPP项目咨询服务经验，对PPP项目绩效评价指标设计开展深入研究，提出指标设计的思路与建议。
一、绩效评价指标设计原则绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。评价指标完善与否，决定了评价过程的可操作性和评价结果的科学性、合理性、公正性，因此，指标体系设计应遵循以下原则。
1、相关性原则
绩效评价指标应当与PPP项目的实施目标具备相关性，能够恰当的反映目标的实现程度。
2、重要性原则
为了保障绩效评价能够突出评价重点，应当优先使用最具评价对象代表性、最能反映评价要求的核心指标。
3、可比性原则
对同类评价对象要尽量采用共性的绩效评价指标，以便于评价结果可以相互比较。
4、系统性原则
应当将定量指标与定性指标相结合，系统反映PPP项目实施的产出结果以及相应的社会、经济、环境效益。
5、经济性原则
评价指标应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合经济性原则。
二、绩效评价指标设计思路绩效评价指标设计一般要遵循以下思路：首先确定评价内容；然后根据评价内容设计一级评价指标；其次根据需求细化制定二级、三级指标；再次对指标进行筛选；最终完成评价指标设计。指标设计过程中，总体上都需要在PPP项目实施目标、PPP合同权利义务约定和行政监管要求的范围内进行。
1、确定评价内容
PPP项目的评价内容要根据PPP项目实施目标、PPP合同权利义务约定和行政监管要求确定。PPP项目实施目标会直接指明项目的产出和效益效果，PPP合同中会对项目公司的投入、管理行为和产出有所约定，项目所属行业主管部门制定的行政监管政策中会对此类项目的运营管理和项目产出有所规定。
因此，绩效评价内容一般应包含项目公司对PPP项目的资金、设备、技术等方面的投入情况，对PPP项目的安全、生产、财务、产品质量等方面的制度制定和管理措施落实情况，PPP项目的产出的质量数量情况和PPP项目的社会经济效益效果情况四个方面。在不同的生命阶段，评价内容有所不同，例如建设期需要对项目公司资金投入和到位情况进行评价，运营期则一般较少涉及投入类指标。
2、设计一级指标
根据上述确定的绩效评价的内容和指标设计原则，PPP项目的一级评价指标可分为四类：投入指标、过程指标、产出指标和效益效果指标。
3、细化下级指标
一级指标概括了绩效评价内容，需要通过二级、三级指标进一步细化。投入类指标可按照投入重点要素进行细化，如资金投入到位率、资金到位及时率等；过程类指标主要依照行业监管要求进行细化，一般包括制度健全性、措施有效性、措施执行率等；产出类指标根据项目属性细化，一般分类质量达标率、数量达标率、时效达标率、成本达标率等；效益效果类指标一般分为社会效益、经济效益、环境效益和公众满意度等，由于部分项目不具备社会、经济、环境效益，或者无法实现量化评价，效益效果部分可仅设置公众满意度指标。
4、筛选指标
指标体系初步拟定后，要依据指标设计原则，从相关性原则、重要性原则、可比性原则、系统性原则和经济性原则五个方面对指标进行论证，衡量指标是否能达到上述要求，对于重复的、复杂的、难以量化、关联度差的指标要进行调整或者替换。一般可采用专家打分法进行指标筛选。
5、确定指标
经过1-2次的指标评估筛选，最终形成一套覆盖全面、简便、重点突出的绩效评价指标。
准确把握评价指标设计原则，才能设计出充分体现和真实反映项目产出和效果、简便易行的评价指标，使用科学完善的评价指标才能够通过绩效评价实现行业监管需要、实现绩效评价目的，也不易出现评价范围超出合同约定内容、超越法定行政监管职权的情况。
2、挑选优质评价指标优质的评价指标能够直接反应产出和效益，甚至还能体现过程管理情况，并且通俗易懂、简便易行，能够极大的提升绩效评价工作效率、降低评价成本。当前政府人员精简，PPP项目监管任务重的行业主管部门的监管压力将日渐增加，选用优质的绩效评价指标能够有效降低评价成本，避免繁重的评价工作成为负担。
3、融日常检查于绩效评价指标中目前较多的PPP实施方案中的绩效评价方案在形式上类似于检查方案，建议可将检查结果指标化，将日常检查作为绩效评价指标的评分依据，例如产品质量达标率，每年可以抽检多次，每一次均制作检查记录表，作为年底该指标的考核依据。
4、抓住监管重点指标数量要精简、不可盲目求多求全，以能够覆盖重点监管内容为宜。通过行政手段能够实现有效监管的，可不必作为绩效评价指标。另外还可以针对违法行为设置一票否决指标，将项目公司违法行为纳入绩效评价体系，与付费挂钩，强化约束手段。
5、弥补管理弱点当前我国PPP项目监管和行业监管法律法规并不健全，部分监管要求缺乏相应的处罚手段，监管要求容易落空。对于此类监管内容建议纳入绩效评价内容设计相应的指标，通过考核付费来促进项目公司履行管理要求，保障项目安全合规运营。
6、慎用定性指标定性指标主观性强、自由裁量度高，再加上不明确的评价标准和评价内容，存在监管不力或者权力滥用的风险，极易引发双方的纠纷，不利于双方的合作关系的稳定。因此要慎用定性指标，并尽可能的明确细化评价标准和评价内容，增强评价客观性、公正性。
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