近日，财政部印发《财政部关于做好 2018 年地方政府债务管理工作的通知》(财预〔2018〕34 号，以下简称《通知》)，部署各地 做好 2018 年地方政府债务管理工作。就此，财政部有关负责人回答 了记者提出的问题。
一、问:当前我国政府债务风险情况如何?
答:《中华人民共和国预算法》(2014 年修订)和《国务院关于 加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43 号)实施以来， 地方各级政府加快建立健全规范的举债融资机制，防范化解财政金融 风险，取得明显成效。
截至 2017 年末，我国地方政府债务 16.47 万亿元，债务率(债 务余额/综合财力)为 76.5%，低于国际通行的警戒标准;加上纳入预 算管理的中央政府债务 13.48 万亿元，我国政府债务 29.95 万亿元。按照国家统计局公布的我国 2017 年 GDP 初步核算数 82.71 万亿元计
算，我国政府债务负债率(债务余额/GDP)为 36.2%，比上年下降 0.5 个百分点，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可 控。
二、问:《通知》出台背景是什么?
答:党的十九大报告提出，从现在到二〇二〇年是全面建成小康 社会决胜期，要紧扣我国社会主要矛盾变化，突出抓重点、补短板、 强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治 的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。中 央经济工作会议要求，切实加强地方政府债务管理。全国金融工作会 议明确，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务 增量，终身问责、倒查责任。国务院常务会议强调，严格规范地方政 府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，各地要落实属地责任， 堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。
为全面贯彻党的十九大精神和党中央、国务院决策部署，财政部 印发《通知》，要求地方财政部门坚持新发展理念，按照高质量发展 的要求，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，严格 落实属地管理责任，将防范化解地方政府债务风险作为当前财政管理 工作的重中之重，依法健全规范的地方政府举债融资机制，既要开好 “前门”，稳步推进政府债券管理改革，强化政府债券资金绩效管理，
提高政府债券资金使用效益，发挥政府规范举债的积极作用，支持补 齐民生领域短板，又要严堵“后门”，守住国家法律“红线”，坚守 财政承受能力底线，加大财政约束力度，硬化预算约束，坚决制止和查处各类违法违规或变相举债行为，促进经济社会健康持续发展。
三、问:《通知》主要内容是什么?
答:《通知》全面贯彻落实党的十九大精神、国务院政府工作报 告要求，立足财政部门职能，坚持以防范化解地方政府债务风险为主 线，在依法规范地方政府债务限额管理和预算管理、及时完成存量地 方政府债务置换工作、着力强化债务风险监测和防范、进一步强化地 方政府债券管理等方面提出具体要求，切实将思想和行动统一到党的 十九大精神上来，统一到党中央对 2018 年经济工作的部署上来。
(一)依法规范地方政府债务限额管理和预算管理。要求各地合 理确定分地区地方政府债务限额，实现不同地区地方政府债务限额与 其偿债能力相匹配;加快地方政府债务限额下达进度，尽早发挥债券 效益;用好地方政府债务限额，保障重点领域合理融资需求;落实全 面实施绩效管理要求，建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府 债务资金绩效管理机制，提高资金使用绩效;推进地方政府债务领域 信息公开，以公开促进规范管理。
(二)及时完成存量地方政府债务置换工作。要求各地加快存量 政府债务置换进度，确保在国务院明确的期限内完成置换工作;强化 置换债券资金管理，确保严格按规定用途使用债券资金。
(三)着力加强债务风险监测和防范。要求各地健全地方政府性 债务风险评估和预警机制，督促高风险地区采取有效措施逐步化解风 险;发挥地方政府财政重整计划作用，督促相关高风险地区恢复财政 收支平衡状态。
(四)进一步强化地方政府债券管理。要求各地将地方政府债券 发行、资金使用与公益性建设项目对应，实现债券资金使用与项目管 理、偿债责任相匹配，以及债券期限与项目期限相匹配;稳步推进地 方政府专项债券管理改革，继续推进发行土地储备和政府收费公路专 项债券，扩大项目收益和与融资自求平衡的地方政府专项债券试点范 围;完善地方政府债券本金偿还机制;大力发展地方政府债券市场， 推动地方政府债券投资主体多元化，完善地方政府债券市场化定价机 制。
四、问:2018 年是地方政府债务置换的收官之年，目前进展如 何?下一步在这方面有哪些举措?
答:发行地方政府债券置换存量政府债务，是规范地方政府债务 管理、防范化解存量政府债务风险的重要举措。2015 年 8 月，第十 二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议批准 2015 年地 方政府债务限额时明确，“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券 方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排 发行地方政府债券置换”。截至 2017 年底，累计置换存量政府债务 10.9 万亿元，地方政府债券余额 14.74 万亿元，占地方政府债务余额 近 90%，累计为地方政府节约利息支出约 1.2 万亿元，缓解了存量政 府债务集中到期偿还风险，避免了地方政府资金链断裂，降低了金融 系统呆坏账损失，支持了金融机构化解系统性风险。
加快存量政府债务置换，是坚决打好防范化解重大风险的攻坚战 的重要内容之一。2018 年，财政部将继续指导各地做好存量政府债 务置换相关工作，《通知》要求:
(一)加快存量地方政府债务置换进度。依据预算法、担保法、 合同法等有关规定，严格执行《国务院办公厅关于印发地方政府性债 务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88 号)，要求各地 尽早启动置换债券发行，确保在国务院明确的期限内完成全部非政府 债券形式存量政府债务置换工作。债权人不同意在规定期限内置换为 政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务
限额由中央统一收回;地方政府作为出资人的，在出资范围内承担有 限责任。
涉及按规定核减(销)存量政府债务的，应当有可验证的合法书 面凭据。涉及工程款结算延期的，可以根据工程完成进度协商置换一 部分对应的存量政府债务，后续工程建设通过财政预算资金或地方政 府新增债券资金等统筹支持。
(二)强化置换债券资金管理。准确把握并牢牢坚守防范存量政 府债务风险的政策初衷，督促各地规范使用置换债券资金，将置换债 券资金严格用于偿还清理甄别认定的截至 2014 年末存量政府债务， 严禁用于其他用途，防止“老债未化、新债又生”反而加剧风险。
五、问:2018 年如何加强债务风险监测和防范?
答:安而不忘危，治而不忘乱。地方政府债务风险总体可控，但 个别地区风险不容忽视，必须全面贯彻党的十九大精神，将防风险摆 在突出位置，着力增强风险防控意识和能力。国务院办公厅印发的《地 方政府性债务风险应急处置预案》(国办函〔2016〕88 号)已经对 建立地方政府性债务风险预警和预防机制提出了明确要求，并对债务 风险应急处置作出了系统性安排。为进一步督促地方健全机制，完善 措施，落实属地管理责任，《通知》明确:
一是健全地方政府性债务风险评估和预警机制。严格执行国办函 〔2016〕88 号文件规定，要求各地健全地方政府性债务风险评估和 预警机制，加强风险评估和预警结果应用，动态监测高风险地区债务 风险状况并向本地区政府性债务领导小组报告，提请建立风险评估和 预警结果对高风险地区的约束机制，督促高风险地区采取有效措施逐 步化解风险，研究制定对高风险地区政府投融资行为的约束性措施。
二是发挥地方政府财政重整计划作用。坚持市场化、法治化方向， 要求各地应当按照国办函〔2016〕88 号文件规定，发挥地方政府财 政重整计划作用，督促相关高风险地区通过实施一系列增收、节支、 资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致， 恢复财政收支平衡状态。
六、问:2018 年在推进地方政府债务信息公开方面有哪些要求?
答:推进地方政府债务信息公开，是深入贯彻落实党中央、国务 院精神，回应社会关切、加强社会监督、发挥市场约束机制、保障债 权人合法权益、助力深化改革的重要举措。为进一步推进地方政府债 务领域信息公开，《通知》要求:
(一)及时公开地方政府债务概况。包括本地区地方政府债务限
额、余额、期限、用途等信息。
(二)完善地方政府债券信息披露机制。区分地方政府债券的不 同类型特点，有针对性地提出信息披露要求。一是一般债券。一般债 券主要以一般公共预算收入偿还。相应地，发行一般债券应当重点披 露本地区生产总值、财政收支、债务风险等财政经济信息，以及债券 规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。二是专项 债券。专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还。相应地，发行 专项债券应当重点披露本地区及使用债务资金相关地区的政府性基 金预算收入、专项债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、 期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。三是项目收益专项债券。项目收益专项债券是实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种。相应地，在专项债券信息披露的基础上，发行项目收益专项债券还应 当披露债券投向的公益性项目概况、投资规模及分年投资计划、建设 资金来源、项目融资平衡方案、潜在风险评估等信息，以及由第三方 专业机构出具的财务审计报告、信用评级报告、法律意见书等。
七、问:2018 年在地方政府债券管理改革方面有哪些举措?
答:推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持全面深化改 革。预算法(2014 年修订)和《国务院关于加强地方政府性债务管 理的意见》(国发〔2014〕43 号)实施以来，财政部坚持市场化改 革方向，加快建立规范的地方政府举债融资机制，着力完善地方政府 债券管理制度，大力发展地方政府债券市场，逐步提高地方政府债券
市场化水平，取得了积极成效。截至 2017 年底，地方政府债券余额 14.74 万亿元，占地方政府债务余额近 90%，发行场所由银行间市场 扩展至交易所市场，投资主体由商业银行拓展至个人投资者和非银行 机构投资者，发行定价市场化水平不断提高。
2018 年，财政部将继续推进地方政府债券管理改革，《通知》 明确:
(一)加快实现地方政府债券管理与项目严格对应。坚持以健全 市场约束机制为导向，依法规范地方政府债券管理。要求地方政府严 格遵循举债只能用于公益性资本支出的法律规定，发行地方政府债券 一律与公益性建设项目对应，披露一般债券和专项债券发行信息时均 要将债券资金安排明确到具体项目;使用债券资金也要严格按照披露 的项目信息执行，确需调整支出用途的，必须按照规定程序办理，保 护投资者合法权益。
(二)稳步推进地方政府专项债券管理改革。全面贯彻落实中央 经济工作会议、政府工作报告有关要求，推进专项债券管理改革。一 是完善专项债券管理。在严格将专项债券发行与项目一一对应的基础 上，加快实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配，以及债券 期限与项目期限相匹配。二是扩大项目收益专项债券试点范围。在优 先支持在建项目平稳建设的基础上，按照政府工作报告关于“合理扩
大专项债券使用范围”的明确要求，鼓励地方按照《关于试点发展项 目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预 〔2017〕89 号)要求，紧紧围绕中央经济工作会议确定的重点工作， 创新和丰富债券品种，优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、 保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领 域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券。
(三)完善地方政府债券本金偿还机制。指导各地将防范地方政 府债务风险和促进政府债券资金集约使用有机结合，既要根据公益性 项目建设进展合理确定发债规模和期限，又要结合实际情况灵活创新 地方政府债券本金偿还机制。在严格按照市场化原则保障债权人合法 权益的前提下，地方政府发行政府债券时可以约定到期偿还、提前偿 还、分年偿还等不同形式的本金偿还条款，防范偿债资金闲置或挪用 风险。
(四)大力发展地方政府债券市场。坚持问题导向，加强政策引 导，全面提升地方政府债券市场化水平。一是要求各地稳妥利用银行 间市场、证券交易所市场发行地方政府债券，积极探索在商业银行柜 台销售地方政府债券，推动地方政府债券投资主体多元化。二是要求 各地完善地方政府债券市场化定价机制，自觉增强市场化意识，严禁 采取非市场化手段干预地方政府债券发行定价，充分发挥市场在地方 政府债券发行中的决定性作用。三是鼓励各地通过政府购买服务等方
式，引入第三方机构参与地方政府债券发行准备工作，让专业的人做 专业的事，提高地方政府债券管理专业化程度。
解读二---金融监管机构:
一、强调举债的方式和责任。
财预〔2018〕34 号提到 2017 年的两次重要会议，分别是全国金融工作会议和国务院常务会议，全国金 融工作会议明确，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方 政府债务增量，终身问责、倒查责任;国务院常务会议强调，严格规 范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，各地要落实属 地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。这两个文件强调了 地方政府债务管理的问责制和债务风险管控的重要性，体现在具体操 作上，由于政府债务增量可以体现在未来的政府会计报告中，问责制 可以与政府债务增量挂钩;债务风险管控管控强调的是属地责任，着 重于预算法的法律效力，即除了发行债券外都是违法违规举债，要受 到法律问责。在 GDP 增幅和政府债务的关系上需要进行平衡，这会 考验地方政府的投资决策能力。强调了“加大财政约束力度，硬化预 算约束”，彻底将预算的软约束情况控制起来，强化预算的刚性作用。
二、 强调举债的偿还能力。
财预〔2018〕34 号明确要求“地方 政府举债要与偿还能力相匹配”，也就是要求地方政府借得来还要还 得起哦。强调健全规范地方政府举债融资机制，要求既要开好“前门”， 也要严堵“后门”。开好“前门”就是要合理控制债务发行额度，从 债券类型和性质看出，债券发行中，加大了地方政府专项债券的发行 力度，这主要由于专项债券的偿债能力有一定基础保障;顺带要提一
点，从规范举债机制角度上看，PPP 可不是政府举债方式哦，但可能 会影响政府未来的偿债能力，因为对于政府付费和可行性缺口的项目 毕竟未来要在合作期内支付，减少未来的财政收入。堵住“后门”就 是禁止以各种方式进行违规举债，如土地、政府购买服务、政府投资 基金、PPP 等，但“红线”的比例是多少，还是要参考国际上的偿债 率和债务率指标，重点是债务风险问题。
三、强调举债的管理流程。
财预〔2018〕34 号明确了举债管理 的五个方面，包括合理确定分地区地方政府债务限额、加快地方政府 债务限额下达进度、用好地方政府债务限额、落实全面实施绩效管理 要求和推进地方政府债务领域信息公开。其有效信息包括:
(一)强调债务限额管理。主要强调整体上的地方政府债务风险 可控，以及如何合理分配地方政府债务限额的五个原则。在整体地方 政府债务风险可控方面，最早 2014 年国办发 43 号文就规定:地方政 府在国务院批准的分地区限额内举借债务，控制高风险区域、合理配 置低风险区域。如何合理分配地方政府债务限额，给出了明确的分配 原则:1充分体现立足财力水平;2防范债务风险;3保障融资需求; 4注重资金效益;5公平公开透明。并要求分配限额要综合考虑地方 政府本级与下级间债务风险可控性。
(二)强调债务的审批效率。财预〔2018〕34 号要求“省级财 政部门自收到经国务院批准后下达的分地区地方政府债务限额起，尽 快提请完成本地区政府债务安排的法定审批程序”，这里的审批程序 是指必须报本级人大或其常委会批准;且强调下达时限原则上 1 个月 之内，主要是要提高资金的投放效率，增强地方政府资金的充足量。
(三)强调政府债务的合理配置。财预〔2018〕34 号要求“用 好地方政府债务限额”。这里“用好”地方政府债务限额主要强调了政府债务的合理配置，在限额管理“红线”内，充分利用上年度专项 债务未使用限额，通过债券发行达到融资需求。结合财预〔2018〕34 号中规定的“合理扩大专项债券使用范围，优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券”。从债券发行解决地方政府融资需求看，专项债券 发行面对的优先领域会对 PPP 模式产生一定的替代效应，会优化政府 债务结构和规模。
(四)强调政府债务的绩效管理。财预〔2018〕34 号首次出现 了“资金使用绩效与问责制”相挂钩的具体要求，规定建立健全“举 债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制，明确了地方政府债务项目的两种管理方式，即滚动管理和绩效管理。强调了政府债务资金与项目之间的关系，即地方政府债务资金只能用于公益性资本支出，不得用于经常性开支，要优先保障在建工程项目建设，提高 债务资金使用绩效。特别强调的要优先保障在建工程项目建设，在对 于一些不适宜于政府付费类的 PPP 项目给出了一丝亮光，突出了地方 政府创新性投融资的必要性。
(五)强调政府债务的信息公开。信息公开是最好的消毒剂， 财预〔2018〕34 号要求完善地方政府债券信息披露机制，分别明确 了一般债券和专项债务发行的信息公开要求，发行一般债券应当重点 披露本地区生产总值、财政收支、债务风险等财政经济信息，以及债 券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息;发行专 项债券应当重点披露本地区及使用债券资金相关地区的政府性基金 预算收入、专项债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期 限、具体使用项目、偿债计划等债券信息，发行项目收益专项债券还 应当披露债券投向的公益性项目概况、投资规模及分年投资计划、建 设资金来源、项目融资平衡方案、潜在风险评估等信息，以及由第三 方专业机构出具的财务审计报告、信用评级报告、法律意见书等。两 种债券发行信息公开内容有区别，是因为两者偿还的资金来源不同， 发行一般债券的偿还资金来自于一般公共预算，而偿还专项债券的资 金来自于政府基金性预算，导致两者公开的信息内容不同，专项债券 发行需要由第三方专业机构出具财务审计报告、信用评级报告、法律 意见书等，体现了债权发行的市场化，也为会计机构、评级机构、律 所提供了政府债券发行的业务空间。
四、加强债务风险监测和防范。
财预〔2018〕34 号再次强调， 健全地方政府性债务风险评估和预警机制，对于风险预警机制，国办发[2014]43 号文有所规定:建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。34 号文更强强化了债务风险动态 监测和报告机制，并进一步强调了对高风险地区政府投融资行为的约 束性机制，这对于 PPP 投融资来说，这一要求将会改变 PPP 的投资 风格，强化项目投资的收益性，但并非是狭义上的项目本身收益问题， 而是广义上的地方财力收入增加问题，正如文件中所言:加强风险评 估和预警结果应用，动态监测高风险地区债务风险状况并向本地区政 府性债务领导小组报告，提请建立风险评估和预警结果对高风险地区 的约束机制，督促高风险地区采取有效措施逐步化解风险，研究制定 对高风险地区政府投融资行为的约束性措施。这种政府投资性行为的约束机制要求使得高风险地区政府投资需要考虑 PPP 模式的使用，特别是自身运营性较强的行业，对于依赖于政府付费的项目难以开展。
五、强化地方政府债券管理。主要体现在专项债券管理改革、政府债券本金偿还机制和发展地方政府债券市场三个方面。(1)债券 结构上主要体现对于加大专项债券的使用，给予地方政府更大的自主融资空间，实施专项债券管理改革，34 号文首次提出推进地方政府 专项债券管理改革。对于债券管理要求实现“双匹配机制”，即实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配，以及债券期限与项目期 限相匹配，这要求在发行专项债券时要测定好项目的现金流，对于项 目的财务分析要求更高。(2)强化政府偿债能力建设，完善地方政 府债券本金偿还机制，建立“专项债券借—还的预平衡机制”。提出 了本金偿还的多种形式，如到期偿还、提前偿还、分年偿还等，强化 了资金的内控要求。(3)建立多元化的政府债券市场体系，形成投 资主体多元化结构。34 号文要求稳妥利用银行间市场、证券交易所 市场发行地方政府债券，积极探索在商业银行柜台销售地方政府债 券，推动地方政府债券投资主体多元化。强调政府债券市场定价机制 的市场化，提高政府债券发行的市场化功效。
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