私募基金投资PPP项目的相关问题简析


来自:中财科技与金融     发表于:2019-09-13 10:00:47     浏览:302次

从2014年至今,国家出台了一系列的PPP模式的政策法规,引发了投资市场的PPP热潮。PPP基金开始蓬勃发展,私募股权基金也开始逐渐参与进PPP的投资中来。PPP模式是指政府与私人组织之间,为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。是一种公私合营的模式。PPP 基金的投向主要是经营性或准经营性项目,但也涉及部分非经营性项目。PPP模式既可以减轻政府的财政负担,又可以降低投资的风险,因此逐渐受到欢迎。到目前为止,私募基金参与PPP项目投资已经并不罕见,例如中国城市轨道交通PPP产业基金、中证巫家坝棚改基金、中交武汉基础设施基金等。但介于目前这一行业尚缺乏高位阶的立法与监管的情形,因此仍存在一些亟待解决的法律问题。

二、私募基金投资PPP项目的优势

有观点指出,私募基金并不适合投资PPP项目,因为其二者的追求目标并不吻合。私募基金的投资成本高,而PPP项目不追求暴利,而更是追求相对的稳定,因而私募基金投资PPP也许并不能实现目标利润。然而,关于成本上的争议可以通过创新投资模式的方法解决。而私募基金投资PPP项目有着独特的优势。

1.

法律限制少

相对于其他的金融机构直接股权投资将受到法律法规的诸多限制,例如,商业银行不得直接投资非自用不动产、非银行金融机构和企业,信托公司持有被投资企业股权不得超过5年,保险机构的直接股权投资对象仅限于金融机构和与保险业务密切相关的医疗、汽车、养老企业等等。而私募基金能够通过股权直接投资受到的法律限制更少,可以满足对建设项目资本金比例的要求。

2.

促进项目融资

相对于其他金融机构的投资,如银行对项目建设融资要求提供相应担保,这样将加重投资者的负担。而私募基金通过股权融资,可以降低项目资产负债率,促进项目融资的发展。

3.

管理上的优势

私募基金相对于其他投资方式更为灵活,利用其灵活的管理机制,有助于引入优质的投资资金如社会保险资金。同时也可以通过利用灵活的结构管理优化公司治理,强化管理效能,降低投资运作的风险。

三、私募基金投资PPP项目的法律问题

目前私募基金在投资PPP项目上主要依靠一系列的规章制度与规范性文件来调整,对该投资的管理相对宽松,因此也会产生一系列的问题。本文在此对两个方面的问题进行简析。

1

基金组织形式

根据现有的对私募基金投资PPP的法规与文件来看,并未详细规范基金的组织形式。私募基金的组织形式主要为三种,即有限合伙制、契约制与公司制。那么这三种组织形式是否都能够作为适格的资本组织形式呢?

首先,对于这三种形式是否为适格组织形式,法律上没有具体的规定,但也并不排斥这三种形式。根据《政府采购法》与《招投标法》对投标人或供应商的规定,只要法人的目的是响应政府、参与政府的采购及招标,则就可以成为适格的资本方。因此,目前来看,无论是有限合伙制还是契约制和公司制,都是可以成为投资PPP项目的适格组织形式。

有限合伙的形式在出资形式、管理与分配上都具有十分灵活的特点,如可以多种形式出资、相对自由地约定分配与管理方式,因而受到广泛的青睐。当然有限合伙形式投资PPP项目时也有相应的限制,根据我国《合伙企业法》中禁止国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体成为普通合伙人,而实务中存在着有国有企业投资PPP项目的违规情况。

公司制形式在内部管理上更具有规范性,其投资活动也主要由《公司法》及相关法规进行调整。然而公司制的形式在分配和管理上也受到更多的约束,因此更适合在对一些大型的PPP项目上的投资。

契约型基金的优势在于能够以简单的形式和低廉的成本吸纳多数投资者的资金,如不需要设立实体企业、退出机制灵活。但也正因为这一点优势,契约型基金在商事主体的认定上存在争议,也造成在订立合约、登记等方面存在障碍,同时根据财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》,明确将“未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份”作为“不符合规范运作要求”的情形之一,契约型基金投资PPP还存在可能被认定为代持的风险。

因此,我们不难看出,目前契约型基金存在一定的争议,为了避免投资中出现的障碍,并不适合作为投资PPP项目的资本方。而有限合伙制与公司制各有各的优势,有限合伙在投资管理上更具有灵活性,而公司制虽不如有限合伙灵活,但在实务中,某些地区的公司制基金可以承担更轻的税负,因而根据不同的需求,进行不同组织形式的选择。

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私募基金投资PPP项目的角色界定

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