PPP之难在于须贯通融政融商融资。不融政，不解政府之初心，何以融商？不融商，不了解市场经济之基本规律，何以融政？政商且不得相融，何以融资？不得融资之PPP，初心安在？不忘初心，从我做起。一家之言，欢迎评议。
作者：易斌 上海东方环发律师事务所
我们说，PPP的商业性体现在三个机制。第一补缺削峰机制；第二绩效考评机制；第三调价机制。
第一、补缺削峰机制
所谓补缺削峰机制是指PPP项目在商业安排过程中，政府与社会资本方可以事先在合同中约定，项目存在结构性成本亏损由政府补足，保障社会资本合理收益；项目收益高于合同约定的社会资本的合理收益部分，政府可以参与分成。
“补缺削峰”是本篇创设的一种提法。不宜理解不要紧，我们通过一个案例进一步说明。
动迁，是目前各个城市发展建设的热点，时时刻刻发生的我们的日常生活之中。对动迁各有评说，对动迁所有的负面评价认可度最高的就是安置的地点太偏，工作生活不便。尽管偏一些，但作为基本生活的配套设施还是完善的，比如，学校、幼儿园、基本商业配套以及污水处理项目。污水处理是为社会提供公共产品，污水处理费是与水费一起收的，具有一定的收益性，符合做PPP的项目条件，因此采取PPP模式运作。与动迁安置房同时设计、同时施工、同时投入使用。
污水处理项目一投入使用，马上发现问题。项目设计的污水处理盈亏平衡点是动迁户入住率达到60%时产生的生活污水。第一年小区入住率只有10%，污水处理厂开不开工？开工明摆着亏损；不开工污水直接排入河道影响环境。这时政府出面称，污水处理属于为社会提供公共产品，政府有义务保护环境，污水处理厂开工，差额的50%污水量给企业造成的结构性亏损由政府弥补。这样，污水处理厂得以保本运行，企业可以经营下去。我们称政府补足50%的差额为“补缺”。以此类推，第二年入住率达到40%，则政府补足20%差额，直到入住率达到60%，政府停止补助。
如果文字表述仍不足以清楚的话，那我们用图形，用数学语言表述，则更容易表达清楚。
图中的曲线Q = f(t) 反映生产与时间的函数关系，因为PPP项目是为社会提供公共产品和服务，因此产品价格实行的是政府指导价，即价格不变。故Q×P（价格）收益曲线与Q具有一致性。仍以前文提供的污水处理项目为例。当生产到达t1时点时，产量为Q1，Q1与t1的交点A为盈亏平衡点，“补缺口”箭头所指部分为亏损部分，即污水量未达60%部分。处理量在A点之上，则进入盈利区。当时点到达t2时，产量达到Q2，PPP合同约定的企业收益全部实现，超过Q2点以上处理量，不属于PPP合同约定的社会资本的收益，该收益由政府和社会资本共同享有，约定分配。Q1线称之为“补缺”线，意味着未达到Q1的量，均按Q1计量，Q2线称之为“削峰”线，超过Q2的量，项目公司名下的收益被削除，不为项目公司当然所有。这就是“补缺削峰”。北京地铁四号线项目体现的就是这种“补缺削峰”机制，因此其从BOT模式华丽转身为PPP模式，成为PPP模式的经典之作。
国务院至今没有发过一份文件提到要求地方政府参与社会资本合同之外收益的分成。那么我们在这里提出收益分成是否有违国务院的精神。我们认为，政府与社会资本合作是一种商业活动，政府为社会资本补了亏损缺口，项目收益满足了合同约定的社会资本的收益之后，政府参与分成是政府承担风险之后应当获得之回报，符合市场经济规律。所以，我们在设计PPP交易结构的时候，将政府的收益也安排进去，可以促进项目实体合作，更有益于项目的进展。刺桐大桥案例将政府收益排除在项目收益之内，使得政府在整个项目全生命周期之内没有任何收益，致使双方越走越远，最终不欢而散。
当然，并不是所有的项目都这么优质，有些项目先天就不具备与政府分配合同之外收益的条件。对这一类项目，我们通过下一张图解读。
图中TC=FC+VC。某一PPP项目，合作期产量为Q1，实现Q1所消耗最经济的成本是C1,只要销售价格大于产品的成本价C1/ Q1,项目即可盈利，实现正常运营。由于PPP项目是为社会提供公共产品，依法应当实行政府指导价。结果政府指导价将价格确定为P,低于成本价C1/ Q1。项目公司按照P价格销售实现的收益P×Q1只能覆盖图中C2的成本，在C1与C2之间形成成本亏空差额。该亏损额是由政府定价直接造成的，不是项目公司经营不善所为，故政府应当为项目公司补足该部分亏损额，以履行其为社会提供公共产品的职能。
国务院43号文提到的“一定收益”包括两种情形，一种是项目收益可以覆盖成本（图1所示）；另一种是项目收益不足以覆盖成本（图2所示）。给出的两个图形，供PPP探索者、实践中参考、分析、验证、完善。
二、绩效考评
PPP本质上是一种商业行为，是以商业的方式为社会提供公共产品，因此对产品以及对提供产品的服务进行考核，按质论价，这为全社所接受。重点是如何考评？PPP的范围与现有的事业单位的范围高度重合，对重合的部分，沿袭事业单位的考核办法；对非重合的部分，编制相应的考核办法。事业单位提供公共产品是为社会提供福利；PPP项目为社会提供公共产品是商业行为，性质不同，采用同样的考评体系肯定不可行。PPP是一种商业行为，对其考评也应当体现市场化的特征，这市场化至少在考评主体、考评范围、考评深度上有所体现。优化的绩效考评方式目前也是在探索、完善之中。
三、调价机制
PPP项目政府与社会资本合作期至少十年，二十年的也不乏其数。我们只要回顾一下二十年之前的物价与今天的物价水平，对PPP项目要嵌入价格调整机制的合理性就不会怀疑。官方也是基于这么一个朴素的想法，社会资本带着资金帮我为社会提供公共产品，进行产长线投资。物价没有控制好，政府有责，那我政府给你补，保障帮助我的人不吃亏。这里也体现出“合作”之本意。
正如我们一直强调的“合作”具有无限的多样性，“政府与社会资本合作”也具有无限的多样性。但是一个成功的“政府与社会资本合作”具有单一性，这单一性就是商业性，必须符合市场经济规律。具体就是本文主导的“补缺削峰”机制。我们可以坦然的说，具备“补缺削峰”机制的PPP项目，尽管自身会存在这样那样的不足，但是项目终将能走出困境，实现合作目的；缺乏“补缺削峰”机制的项目，进入“停摆”状态一定是早与晚的事情。
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