PPP法务专栏∣专业律师眼中的PPP之本质


来自:泰和泰太原办公室     发表于:2019-09-16 17:23:05     浏览:285次

     公共部门与私营企业合作模式,简称PPP。起源于美国,最初是公共部门和私营部门联合投资于教育项目相联系的,之后,20世纪50年代,发展到类似的公用事业投资。60年代,主要发展到公共与私营部门合资进行市区重建项目。美国也用于由政府出资而由非政府机构提供社会服务,或由公共部门资助而由私营部门进行研发的领域,如技术。在国际发展领域,PPP这一术语是指由政府、国际资助机构和私营部门联合发起的各种倡议:对抗艾滋病和疟疾等疾病;在农业生产方式中引进引进改进措施;或普遍性促进经济发展等。这些大多可被描述为以“政策为基础的”或以“一系列项目为基础的”公共部门与私营企业合作模式。
     我国的PPP模式的概念及定义,最权威的应当是在2015年5月19日国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》(国办发【2015】42号)中的规定。政府和社会资本合作(Public—Private—Partnership,PPP)模式,是“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。”


我国采用PPP模式至少包括以下目标:


1.加快转变政府职能,实现政企分开。作为社会资本方的企业、社会组织和中介机构承担设计、建设、投资、融资、运营、维护等微观事务责任,政府方作为监管者和合作者,着重加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责,解决政府职能错位、越位和缺位,深化投融资体制改革,推进国家治理体系和治理能力现代化。
    2.有利于打破行业准入限制,激发经济活力和创造力。PPP可以有效打破社会资本方进入公共服务领域的各种不合理限制,给予中小企业更多参与机会,拓展民营资本的发展空间,激发市场主体活力和发展潜力,有利于盘活社会存量资本,形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道,打造新的经济增长点,增强经济增长动力。
   3.有利于完善财政投入和管理方式。提高财政资金使用效益。PPP模式下,政府以财政补贴作为社会资本方提供公共服务为对价,以绩效评价结果为对价支付依据,并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告,在当代人和后代人之间公平分担公共资金投入,符合代际公平原则,有效弥补财政当期财政投入不足,有利于减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府性债务风险。
    因此,今天中国语境下讨论的PPP必定是“建立在具体项目基础之上的”或“建立于合同基础之上的”政府方与社会资本方(企业)的合作模式。

  PPP至少包括以下要素:


◆政府方与社会资本方签订的一份长期合同(10年以上)。

◆政府方进行基础设施的设计、建设施工、融资和运营。

◆政府方或使用设施的公众在PPP合同存续期间为使用设施向社会资本方支付费用。

◆设施的所有权归政府方,或在合同结束时经营权转移给政府方。


因此,财政部于2019年3月7日发布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)规定,规范的PPP项目应当同时满足以下条件:


1.属于公共服务领域的公益性项目,合作期限原则上在10年以上,按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序。
2.社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险,政府承担政策、法律等风险。
3.建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任。
4.项目资本金符合国家规定比例,项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金。
5.政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位。
6.规定纳入全国PPP综合信息平台项目库,及时充分披露项目信息,主动接受社会监督。
从某种意义上讲,政府方与社会资本方之间的关系并非法律意义上的合作伙伴关系,是一种建立于PPP合同条款之上的关系。“伙伴关系”基本上是一种政治性口号。


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