PPP项目中不同存量资产盘活方式的涉税问题比较分析
童超
一、引言
在基础设施与公共服务领域，政府持有的大量存量资产存在经济效益弱，资金周转慢，投资回收期长的问题，因此资金的沉淀现象明显；在我国经济进入新常态且地方政府债务规模被严格控制的情况下，仅仅依靠增量资金促进基础设施与公共服务的发展具有一定的局限性；故盘活基础设施存量资产、提高基础设施运营效率，形成良性投资循环则成为PPP模式的主要功能之一。
本文聚焦于政府方在存量资产转移的方式上，通过对非货币资产出资、存量资产转让（出售）、经营租赁等方式中增值税与所得税的税务差异进行比较分析，进而为存量资产盘活方式的选择提供税务视角，供相关人士参考。
二、非货币资产出资方式
对于存量项目而言，如TOT或ROT项目，往往涉及非货币性资产出资的方式。在PPP项目实务中，非货币资产出资方式既存在以单项资产权益出资，也存在以整体资产出资的情况；既有以固定资产出资，也有以无形资产出资的情况。不同的出资形式，对应不同的税收政策，从而对SPV公司在该项资产的计税基础、适用税率，以及对股东是否纳税将产生重大影响。
在增值税方面，根据财税[2016]36号文、国家税务总局公告2016年第14号等相关文件的规定，股东以非货币性资产出资的，属于增值税应税行为，须按规定缴纳增值税。
但不同类型的非货币资产出资所对应的增值税税率各有不同，根据《关于深化增值税改革有关政策的公告》（财政部 税务总局 海关总署公告2019年第39号），较为常见的主要有：
（1）以土地使用权出资的，一般纳税人适用税率为9%；
（2）以不动产出资的，一般纳税人适用税率为9%；
（3）以动产出资的，一般纳税人适用税率为13%；
（5）以全部或几乎全部资产出资的，若符合《国家税务总局关于纳税人资产重组有关增值税问题的公告》（国家税务总局公告2011年第13号）的规定，不征收增值税。
在企业所得税方面，则根据财税[2014]116号文的相关规定，“企业以非货币性资产对外投资而取得被投资企业的股权，应以非货币性资产的原计税成本为计税基础，加上每年确认的非货币性资产转让所得，逐年进行调整。被投资企业取得非货币性资产的计税基础，应按非货币性资产的公允价值确定。”即可在不超过5年期限内享受递延纳税政策。
但需特别说明的是，116号文的规定可以视为非货币性资产投资的一般规定，若根据116号文第六条的规定“企业发生非货币性资产投资，符合《财政部 国家税务总局关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》（财税〔2009〕59号）等文件规定的特殊性税务处理条件的，也可选择按特殊性税务处理规定执行。”
根据财税[2009]59号、财税[2014]109号及国家税务总局公告2015年第48号的规定，资产重组是指企业在日常经营活动以外发生的法律结构或经济结构重大改变的交易，包括企业法律形式改变、债务重组、股权收购、资产收购、合并、分立等。
以合并方式为例：合并是指一家或多家企业（以下称为被合并企业）将其全部资产和负债转让给另一家现存或新设企业（以下称为合并企业），被合并企业股东换取合并企业的股权或非股权支付，实现两个或两个以上企业的依法合并。
若适用一般性税务处理规定，当事各方应按下列规定处理：1.合并企业应按公允价值确定接受被合并企业各项资产和负债的计税基础。2.被合并企业及其股东都应按清算进行所得税处理。3.被合并企业的亏损不得在合并企业结转弥补。
若适用特殊性税务处理，则要求企业股东在该企业合并发生时取得的股权支付金额不低于其交易支付总额的85%，以及同一控制下且不需要支付对价的企业合并，可以选择按以下规定处理：1.合并企业接受被合并企业资产和负债的计税基础，以被合并企业的原有计税基础确定。2.被合并企业合并前的相关所得税事项由合并企业承继。3.可由合并企业弥补的被合并企业亏损的限额=被合并企业净资产公允价值×截至合并业务发生当年年末国家发行的最长期限的国债利率。4.被合并企业股东取得合并企业股权的计税基础，以其原持有的被合并企业股权的计税基础确定。
此外，PPP项目中，若以存量资产整体出资，且出资方获得的对价为SPV公司的股权，同时在PPP合同条款约定满足适用特殊性税务处理规定：
（一）具有合理的商业目的，且不以减少、免除或者推迟缴纳税款为主要目的。
（二）被收购、合并或分立部分的资产或股权比例符合本通知规定的比例。
（三）企业重组后的连续12个月内不改变重组资产原来的实质性经营活动。
（四）重组交易对价中涉及股权支付金额符合本通知规定比例。
（五）企业重组中取得股权支付的原主要股东，在重组后连续12个月内，不得转让所取得的股权。
若符合上述条件的，则也可适用特殊性税务处理的原则。
三、存量资产的转让（出售）方式
由于存量资产的出资方式在税收政策方面通常视同销售，因此存量资产的转让与出资在应税主体、计税方式、税率等方面存在很多相似性，其相似部分的内容已在出资方式中详述，故不再赘述。
四、存量资产经营租赁方式
经营租赁是指在所有权不变的前提下，出租方将企业租赁给承租方经营，承租方向出租方交付租金并实行自主经营，在租赁关系终止时，返还所租财产。在PPP项目实务中，政府方出于对存量资产归属权的考虑，往往要求所有权不发生转移；在该情况下，可通过经营租赁方式，由SPV公司运营存量资产。
在增值税方面，根据财税[2016]36号文等相关财税法规的规定，经营租赁服务分为不动产经营租赁服务和有形动产经营租赁服务；其中，不动产租赁服务，税率为9%；有形动产租赁服务，税率为13%。
五、经营权转移的涉税问题
在涉及企业整体资产盘活时，如污水处理厂（含厂房、设备、人员等），在资产所有权不发生转移的情况下，通常涉及经营权转移的问题；关于在经营权转移的税务处理方面，实务中存在较大争议，即在应税行为上是视为转让行为，还是视为承租经营行为，亦或是构成承包经营行为？不同PPP项目合同的约定，将对应税行为的定性产生重大影响，从而对税务处理的结果产生巨大差异。
1、若视为转让行为，则在增值税方面适用一般纳税人销售无形资产的相关规定，税率为6%；转让无形资产收入应全额计入应纳税所得额计算企业所得税；
六、结论
在PPP模式框架下，盘活存量资产的方式众多，即便仅从税务角度分析，也很难明确那种方式的税负成本更优，加之影响项目税负成本的因素众多，且财税政策的变化较为频繁，因此在制定筹划方案时只能结合具体项目情况，具体分析。
对于PPP项目而言，影响项目成败的因素很多，税务因素也许不是其中决定性的因素，但肯定是重要因素之一。因此，做好PPP项目的税务优化工作，将有助于通过PPP模式盘活基础设施存量资产，回收资金并应用于新的基础设施和公用事业建设，形成新的优质资产，提升资金使用效率，最终形成基础设施和公共服务领域投资的良性循环。
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