国内最早于2014年财政部发文《关于推进政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），解释全生命周期（Whole Life Cycle）指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期；随之2015年《PPP物有所值评价指引（试行）的通知》（财金〔2015〕167号）中提到物有所值定量评价是判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本；2016年关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金〔2016〕92号），要求行业主管部门应当会同各级财政部门做好项目全生命周期成本监测工作；
2019年10号文出台后，各级财政、咨询机构、社会资本等PPP项目参与方聚焦新增使用者付费占比不低于10%的要求，金融司有关负责人解释“新上项目中使用者付费的比例应高于项目全生命周期成本的10%”，是以往PPP政策中未出现过的规范性要求，看似是对使用者付费的明确，实际是深层次强调PPP项目重运营，重实质，以及突出了降低项目全生命周期成本的重要性；在以上文件的基础上，发改委发文1098号，对PPP项目投资可行性的论断及前期工作的监督，将项目全生命周期成本列入审查范围， 是控制成本的又一依据。
以上是自2014年至今PPP相关政策中对项目全生命周期成本的有关描述，尤其2019年“项目全生命周期”频繁出现在相关政策文件中，但目前为止，尚未在PPP政策文件中出现过对项目全生命周期成本的定义和诠释。
二、全生命周期成本的划分
经参考中国计划出版社出版的《建设工程造价管理》以及各专家学者关于“全生命周期成本管理”的研究结果，用来指导本文分析全生命周期成本划分的重要依据。
全生命周期成本管理源起于美国军方，主要用于军事物资的研发和采购，适用于产品使用周期长、材料损耗量大、维护费用高的产品领域。
最早于20世纪70年代末和80年代初，英美学者提出了“全生命周期工程造价理论”。全生命周期成本(LCC)的概念是指一个项目、资产或产品在一段时期内的拥有、运作、维护和拆除的总的折现后的成本。全生命周期成本包括初始化成本和未来成本。
1.初始化成本：在设施获得之前将要发生的成本，即建设成本，也就是我国所说的工程造价，包括工程费用、工程建设其它费用、预备费、建设期贷款利息等。
2.未来成本：从设施开始运营到设施被拆除这一期间所发生的成本，包括运营维护成本、修理成本，剩余值(任何转售、抢救或处置成本)等。
根据我国工程造价的具体管理情况，将全生命周期工程造价划分为：投资决策阶段、设计阶段、工程实施阶段、竣工验收阶段和运营维护阶段；全生命周期成本包含经济成本、环境成本及社会成本。
1.经济成本
建设成本：工程费用、工程建设其它费用、预备费、建设期贷款利息等;
使用维护成本：能耗成本、维护成本、管理成本；
2.环境成本
环境资源消耗成本、环境维护成本、环境损失成本；
3.社会成本
安全成本、拆迁安置成本。
值得注意的重点：当所有有关的成本己经被建立并折现成现值，这些成本计算加总即为全生命周期总成本。这些成本包括初始化投资、运营维护维护成本等。
三、不同视角的理解
四、诠释“项目全生命周期成本”
项目全生命周期成本如何定义，出发点在哪里，采取哪种计算方式，以下进行分析明确：
（一）不同的回报机制对成本构成的影响
PPP项目的回报机制主要为三种方式：使用者付费、可行性缺口补助及政府付费。上述公式（1）、（2）、（4）无论是以项目为出发点还是站在社会资本角度，在不同回报机制下构成情况相同，而公式（3）在不同的回报机制下构成存在不同情况：
可行性缺口补助回报机制下：
项目全生命周期成本=可行性缺口补助+使用者付费
使用者付费回报机制下（以可行性缺口补助回报机制为基础）：
项目全生命周期成本=使用者付费
政府付费回报机制下（以可行性缺口补助回报机制为基础）：
项目全生命周期成本=政府付费
以上均是以政府方角度出发，一是在可行性缺口补助及政府付费回报机制下，项目全生命周期成本不仅包含项目整体所需成本，同时囊括投资资金的回报；二是在使用者付费回报机制下，从公式直观表现为项目全生命周期成本等于使用者付费，但项目全生命周期成本可以由使用者付费覆盖，并没有因此消失，依然在项目全生命周期过程中存在并发生，由此，从政府方的角度来定义项目全生命周期成本存在需讨论商榷空间。
（二）不同的计算方式对项目结果的影响
现虽已明确“使用者付费比例不得低于项目全生命周期成本的10%”，但10号文及金融司负责人均未明确具体采用年度计算与总数计算哪种方式，存在一定的主观性。
第一种，采取年度计算方式：若采取年度计算的公式，则项目运营期内每一年度的使用者付费比例均需不低于该年度项目全生命周期成本的10%，此种方法对于诸如特色小镇、轨道交通等项目，前期需要大量投入且拥有一定的培育期，项目前期达到政策要求可能存在困难。
第二种，采取总数计算方式：若采取总数计算公式，则项目运营期内全部使用者付费数额比例需不低于项目全生命周期成本总数的10%，但由于PPP项目合作期限原则上在10年以上，时限均较长，是否应该考虑资金时间价值因素，值得进一步明晰。
（三）“项目全生命周期成本”的明确
基于以上分析，项目全生命周期成本虽无具体明确的定义，但113号文中诠释全生命周期指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期，项目全生命周期成本应从项目本身的角度出发，而上述公式（2）中构成为折旧摊销（不含增值税）+经营成本+财务费用，其中折旧摊销来源为固定资产投资，但折旧摊销一般是在去除增值税的情况下进行，依据我国对项目全生命周期成本的划分，项目全生命周期成本中包含的各项成本应是增值税前数值；公式（4）构成中若存在政府方出资的情况下，从社会资本的角度是不包含政府方出资的那一部分资金，而此部分资金成本也应属于PPP项目成本的一部分，只是出资方不同而已，使用公式（4），相当于缺失计算了一部分项目成本，且无论是否存在政府方出资代表，公式（4）中只包含转移给社会资本部分风险支出,均不是完整的项目风险支出成本。
故，公式（1）是站在项目角度对项目全生命周期成本较为合理的定义构成，需要强调的是，PPP项目追求风险共担、利益共享，虽项目风险支出为或有支出，但如果项目运作过程中发生风险，无论归于政府方还是社会为资本方，均属于项目的一项支出成本；即PPP项目全生命周期成本是PPP项目在全生命周期中发生的建设期成本、运营期成本及风险成本（或有）的总和，包含项目总投资、经营成本、财务费用及项目风险支出（或有）。
在无特殊要求的情况下，目前PPP项目采取的计算公式一般为总数计算公式，则需满足项目运营期内全部使用者付费数额比例需不低于项目全生命周期成本总数的10%；同时，依据我国建设工程造价管理相关教材及各专家学者的学术研究，考虑到初始成本与未来成本、建设期与运营期的划分，计算全生命周期成本应将所有有关的成本折现成现值并加总即为PPP项目全生命周期成本。
五、总结
本文在政策文件指引下，从多维度出发，对“项目全生命周期成本”定义进行明确，目前10号文中使用者付费占项目全生命周期成本的比例显然已成为项目入库的必要不充分条件，虽现有政策中未对项目全生命周期成本进行明确，相信在未来PPP相关政策中会进一步清晰定义，以便PPP项目各参与方准确把握项目合理合规性，保证PPP项目入库及落地的真实性及有效性。
另，对于政府付费类项目，不应为了做成PPP，为了满足10%的标准将不需要或不存在收费条件的项目包装成收费的项目，如一些公共场馆、纯公益性设施等；对于本身为可行性缺口补助项目，使用者付费比例天然较低的公共产品服务等，应考虑明确是否适用于“使用者付费的比例应高于项目全生命周期成本的10%”的要求。
本文作者熊俊俊，现就职于中国投资咨询有限责任公司。文章为作者独立观点，不代表中国投资咨询立场。
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