2017年2月，国务院办公厅发布了国办发[2017]19号文《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》，首次提出了“全过程工程咨询”这一理念，大力鼓励推行从项目建设可行性研究、项目实施总体策划、工程规划、工程勘察与设计、项目管理、工程监理、造价咨询及项目运行维护管理等全方位全过程的工程咨询服务模式。采用全过程工程咨询方式，可以有效解决业主方管理咨询碎片化问题，高度整合的服务有利于以更短的工期、更小的风险、更省的投资和更高的品质完成工程建设。“全过程”是全过程工程咨询最突出的特点。
PPP建设模式自2014年开始推广运用，经过近4年的高速发展，已经是基础设施、公共建筑建设的一种重要的建设模式。PPP建设模式的特点是阶段性明显，以社会资本采购完成为分界点，之前由政府相关部门实施项目建设管理工作；而在社会资本采购完成，SPV公司成立以后，则项目的实施主要是由SPV公司主导，政府则主要负责监管的职能，参与项目运作较少。“阶段性”是PPP建设模式的一个重要特点。
当“全过程”工程咨询服务与“阶段性”PPP建设模式碰撞，会产生什么变化？在实践中已有不少案例，以下笔者将进行综合分析。
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PPP模式下全过程咨询服务需求分析
PPP建设项目，如果能够采用全过程工程咨询的方式，充分发挥全过程优势，克服管理咨询碎片化，对项目的整体利益是有利的。
针对政府来说，在SPV成立之前的建设方项目管理，与常规的全过程工程咨询没有区别。在SPV成立之后，按照政策指导，项目的推进主要应该是SPV公司实施，而政府实施部门应转换职能，以项目监管为主。但在PPP的实践中，很多PPP合同中的条款内容框架性较强，但实践操作性不足，而且PPP合同体系还包含了其他很多附属合同，专业和行业面较广，需要在过程中不断修正、细化、调整和过程管控。
综合以上分析，全过程工程咨询，对于无论是政府实施单位，还是SPV公司都是有需求的。但是根据PPP社会资本委托的时点、结算方式的不同，存在极大的区别，从而使PPP模式下的全过程工程咨询趋于复杂。
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PPP模式下全过程工程咨询各专业模块服务内容、服务对象、服务矛盾分析
“全过程工程咨询”包括可行性研究、前期决策支持、项目实施总体策划、工程规划、工程勘察与设计、项目管理、工程监理、造价咨询及项目运行维护管理等。在这些服务当中，可行性研究、前期决策支持、项目实施总体策划、工程规划等都属于前期阶段性的工程咨询工作，一般都是在社会资本确定前实施，是为政府实施部门服务，与常规的工程咨询一致；而项目运行维护管理等主要是后期运营的管理咨询，为SPV公司或者运营部门服务，服务内容、对象都十分明确。鉴于此，本文主要对工程勘察与设计、工程监理、造价咨询、项目管理进行分析。
工程勘察与设计的分析
工程勘察与设计属于技术性服务，对于前期政府实施部门主导，后期SPV公司主导来说没有根本利益冲突，都是为建造方提供专业服务。采用全过程的工程勘察与设计服务，把设计的工作延伸至施工阶段，有助于设计思想的落实。因此，PPP模式下采用全过程的工程勘察与设计服务，对项目的整体实施，对设计的连续性都是非常有利的，关键是前期政府方委托的设计单位的设计专业性、服务的质量是否能够为SPV公司所接受。
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工程监理的分析
工程监理自实施以来，不断的总结完善，已形成针对现场施工质量、安全为主的施工监管，作为5方责任主体之一。工程监理的监管职能与政府实施部门建设管理的职能是一致的，因此，一般情况下，在项目实施期间，由政府实施部门委托，开展监理工作。如果SPV公司不承担施工任务，则也可以考虑由SPV公司委托监理服务。
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造价咨询的分析
造价咨询服务的立场性也是非常鲜明，是为委托方提供专业咨询服务的。PPP模式下的项目实施方分别为前期的政府实施方提供造价咨询服务，SPV公司成立后则为继续为政府方提供审计监管服务。如果SPV公司不负责项目的施工业务，则在一些特定的PPP方案设计中，可能存在政府实施方、SPV公司实施方在造价控制方面的利益一致的可能性，在此种情况下，造价的全过程咨询是可以接受的。但目前大多数的PPP项目SPV公司都是承担施工业务的，如果采用全过程造价咨询，则造价咨询单位在项目前期为政府实施方服务，在SPV实施过程中为承包商服务，立场截然相反，逻辑上是不可行的。
因此，在大多数的PPP项目中，政府实施部门一般会委托造价咨询单位的全过程造价咨询项目造价咨询，承担项目在SPV公司成立之前的政府实施方的造价咨询，参与编制PPP实施方案选择等，而在SPV公司成立以后的工程建设与项目运营阶段的造价审计职责，保障政府实施方的利益。
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项目管理的分析
项目管理强调全过程、全方位的集成性、管理连续性，全过程工程咨询可以使项目管理的价值最大化，使项目的整体利益获得保障。但项目管理服务的立场性比较鲜明，是为委托方提供专业咨询服务的。PPP模式下，二阶段的特性使得不同阶段实施方不同，项目管理咨询不能完全按照通常的业主方项目管理服务来理解和实施。如上分析，不同的PPP类型和实施方案，政府实施部门与SPV公司的工作方式、管理内容、界面和重点都是不一样的。项目管理服务的委托和实施根据不同的PPP类型和实施方案出现多种委托和实施方案。
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根据这些不同，项目管理的委托可以有以下三种方式：
方案一
在SPV公司进场之前，为政府实施部门提供项目管理服务；在SPV公司成立之后，则跟随政府实施部门的角色转换，协助其对SPV公司实施监管。该方案明确项目管理只为政府实施部门服务。
优点：角色定位非常明确，工作界面与服务内容非常清晰。
缺点：项目管理服务不连续，业主方的项目管理服务不连续，对项目总工期有影响，不利于对工期要求比较高的项目。
方案二
在方案一的基础上，在SPV公司成立之后，协助其对SPV公司实施监管，同时承担政府实施方的项目管理服务。从目前我国实施的PPP项目来看，很多项目的约定还比较粗矿，特别是医院、学校等非核心服务型的PPP项目，再叠加EPC承包、或费率下浮清单结算等方式，则即使在SPV公司成立后，政府实施方也是有很多项目管理任务的。此时的管理情景，政府实施方更多像建设方，SPV工程管理更多像总承包商。
方案三
在SPV公司进场之前，为政府实施部门提供项目管理服务；在SPV公司成立之后，协助其对SPV公司实施监管，同时利用项目管理单位的专业性，为SPV公司提供专业的项目管理服务。该方案明确项目管理单位的角色在两个阶段存在角色转换的问题，且对SPV公司提供服务同时协助政府对其实施监管，角色有冲突。
优点：项目管理服务保障连续，有利于项目实施的连贯性，有利于项目总工期。
缺点：角色定位冲突，组织管理难度大。这种方式对于项目管理连贯性要求高工期要求高的项目，且再SPV公司与政府主要利益一致的PPP模式下，是可以考虑的。但如果SPV公司作为承包商，则该方案的矛盾十分突出。
建议：采用该方案时，可考虑PPP二阶段的特性，政府实施方委托项目管理服务时，考虑为SPV公司提供项目管理服务的变化可能，在合同中做相应约定，为SPV公司接受或者自行配置项目管理团队留下灵活空间。因为，在PPP模式下，设计、施工的风险，多数情况下，都是由SPV公司承担的，权责应该保持一致。
综合以上分析，PPP模式下，全过程工程咨询业务组合在PPP模式下有着多种组合，随着PPP建设模式的不同，服务内容、服务对象都有较大的变化。
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PPP模式下全过程咨询服务方案案例分享
案例一 某体育公园PPP项目
概况：体育公园建设总投资约50亿，建设内容为体育场、体育馆、游泳跳水馆、全民健身中心等，拟用BOT方式建设，项目回报机制为项目可用性服务费、项目运维绩效服务费、使用者付费和“可行性缺口补助”方式。社会资本承担项目施工业务。
政府实施方的目标：实现体育公共产品服务功能和品质，确保项目的公益性目标，设计、施工及运营风险由PPP社会资本承担。
政府实施方咨询服务委托策略：
选择社会资本方。为保障项目的公益性、体育功能品质保障，在先委托设计单位设计，待方案稳定后再选择社会资本。
委托全过程设计总承包单位，设计总承包单位的服务贯穿项目建设全过程，设计总承包单位分别服务政府实施方和SPV公司。
委托全过程造价咨询单位，为政府实施方服务。SPV成立之前提供造价咨询服务，SPV公司进场后，偏重于审计。
委托全过程咨询单位，主要内容为项目管理和监理。监理服务作为五方责任主体之一，按照国家法规独立实施。项目管理咨询，考虑到项目的复杂性、工期的紧迫性，采取方案三的方式，即在SPV公司成立之前，为政府实施方服务，SPV公司成立之后，则除协助政府实施方对SPV公司实施监管外，还需要充分发挥全过程工程咨询的优点，延续项目管理专业咨询，为SPV公司服务。
案例二 某高铁新城TOD项目PPP
概况：项目总投资约200亿，建设内容为公共设施（城市客厅、学校、医院、农贸市场、垃圾转运站、消防站、旅游集散中国心）、景观工程、市政工程等等合计80余个项目。该项目为非核心服务型的PPP项目，采用EPC承包结算方式，各项目进度约定根据项目具体商定。
选择社会资本方。在部分项目完成概念设计、初步设计后，即选择社会资本方。
委托全过程造价咨询。由于采用EPC承发包模式，清单计价，按实结算，PPP社会资本实质上是总承包商，造价咨询单位始终为政府实施方提供服务。
委托全过程造价咨询。由于采用EPC承发包模式，PPP社会资本实质上是总承包商，造价咨询单位始终为政府实施方提供服务。
委托工程监理。监理服务作为五方责任主体之一，按照国家法规独立实施。
委托全过程咨询。本项目的全过程咨询服务实质上是以项目管理为核心的项目群管理服务。主要包括：
设计管理，保障设计品质，保障产品安全性，投资挖潜；
计划统筹，优化开发时序；明确各项目管控节点和工期，督促SPV公司实施；
督导造价咨询单位，提升服务质量；协同造价咨询单位，设计、施工阶段成本挖潜；
非PPP单位实施的招采管控；
现场质量安全的监督管控。督促监理提升服务质量，督促SPV公司确保施工安全，文明施工，质量满足要求。
及时收集、整理、归纳、总结，为决策者总揽全局提供大数据支持。
从案例可以看出，PPP模式下的全过程工程咨询，服务是多种多样的。在明确全过程工程咨询服务方式和内容时，必须与项目的特性、PPP实施方案相结合来确定。在PPP模式下的全过程工程咨询实践刚开始，很多问题需要研究、解决、检验和总结。
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