加强农村基础设施建设是实施乡村振兴战略和扶贫攻坚的重要内容，是补齐农村人居环境和公共服务短板的重要举措，也是促进农村经济发展、全面建成小康社会的基本前提。目前农村基础设施建设滞后，仍需大量资金投入，因中央地方财权事权不匹配、土地财政难以为继、地方隐性债务清理等因素制约，农村基础设施领域建设资金短缺。充分发挥市场在资源配置中的主导作用，利用PPP模式缓解资金紧张，成为拓宽资金来源的重要渠道和提升基础设施供给的主要融资工具。加快提升农村基础设施PPP可融资性水平，提高项目的落地率，对支持脱贫攻坚和乡村振兴事业具有重要现实意义。
现状及原因
我国PPP模式经过近些年发展已取得初步成效，对于拓宽城镇化建设融资渠道，激发社会资本活力，促进城市公共设施完善起到了促进作用，但PPP模式在农村基础设施建设上作用有限。截至2019年5月底，根据财政部《全国PPP综合信息平台项目管理库》数据统计，全国PPP项目8921个，其中农业领域PPP项目73个，占比0.8%；河北省PPP项目353个，占全国比重3.9%，其中涉及农业领域项目4个，占全国比重5.4%，占河北省全部PPP项目比重1.1%。综上，全国乃至河北省PPP农村基础设施PPP项目融资率、入库率均较低。
主要原因：一是市县级政府对PPP认识不足，PPP项目整体推动较晚。虽然我国本轮PPP兴起于2014年，但2014年至2017年间，地方政府的融资模式以委托融资平台代建和政府购买服务模式为主，后因国家陆续出台严禁以政府购买名义违法违规融资和清理地方政府隐性债务等政策之后，PPP模式才作为新的融资模式被地方政府广泛提及。截至2019年一季度末，河北省202个行政区域中，127个行政区域有入库项目，其中43个行政区域财政一般公共预算支出超过5%；23个行政区域财政一般公共预算支出超过7%。75个区域没有入库项目。按照一个地区全部PPP项目的政府付费支出应控制在本级一般公共预算支出10%以内的要求，PPP模式推广和发展的空间很大。二是原有存量项目已获支持，新增项目尚不成熟。为积极响应中央脱贫攻坚号召，国家开发银行于2016至2017年通过购买服务模式对县域农村基础设施项目进行了集中支持，目前大部分项目已经竣工。随着脱贫攻坚工作不断深入和国家政策更新，农村基础设施建设被赋予新内容，比如增加了“两不愁三保障”,易地搬迁安置区产业配套园区、景区、水电路气等基础设施建设等内容，目前此类项目处于前期规划阶段，尚不具备申报入库条件。三是使用者支付能力和贫困县财政实力较弱，不足以承担项目建设运营成本。PPP项目还款来源包括使用者付费和政府付费。农民作为项目使用者，因收入低、人口少、使用项目次数少，产生的使用者付费收入较少。县级政府作为可行性缺口补足或全额付费者，财政支出能力亦十分有限，大部分贫困县依靠上级转移支付完成全县基本支出，无宽松资金进行付费支出。导致PPP项目不能产生足够的现金流和投资回报能力，无法通过财政可承受能力评估。四是PPP受制度环境制约，社会资本参与积极性不高。因政策不够系统、法律法规不健全、政府履约不确定性、金融机构融资工具单一、市场准入退出监管等机制尚不明确等因素影响，社会资本方参与PPP的信心不足、积极性不高。
二、加快农村基础设施PPP项目的
对策建议
首先，要更好发挥政府的作用
解放思想、切实转变观念。市、县级政府应认真组织学习PPP的理论知识，确保合法合规操作PPP项目；充分了解国家对扶贫领域专项支持政策，拓宽项目资本金和付费资金来源；创新方式方法，运用TOT、ROT等模式将运营和收入稳定的公共项目转让给社会资本运营，盘活政府存量资产，为其他PPP项目腾出财政支出空间。政府应转变观念，做好角色转变。做好顶层设计者，结合本地资源禀赋、战略定位、产业结构，谋划合适的PPP项目和操作模式，吸引社会资本支持；做好合作者，优化行政服务，提升管理效能，保障PPP项目稳健运行；当好监督管理者，严格审核社会资本方资质，对项目运营期进行绩效评价，最大程度保障公众合法利益。
优化制度环境，有效吸引社会资本合作。建立统一规范透明的PPP市场秩序。降低市场准入门槛，鼓励民营企业参与，按照“非禁即入”原则，除国家法律法规明令禁止的行业和领域外，拓宽对民间资本开放的领域。择优选择资金实力强、现代企业制度完善、具备建设运营能力的民营企业独立或以联合体的方式参与PPP项目。发布监管准则，依法行政，防止不正当干预和地方保护，确保不同投资主体享有公平的参与权、收益权、话语权，保持市场公开、公平、公正竞争。加强PPP全流程信息公开，建立黑白名单制，强化激励约束机制和行业自律，营造良好的PPP发展市场环境。
强化绩效管理，提升政府科学管理水平。PPP绩效管理是政府绩效管理和财政预算绩效管理的重要组成部分。一是针对PPP项目入库规模大，涉及领域广阔，利益相关方众多的情况，尽快构建PPP项目“多层次、全覆盖、多主体、全过程的全面绩效管理制度体系。二是建立绩效管理机制，加强各部门协同，促进监管高效运行。加强沟通联系制度，加强与社会资本方专业化对接，积累专业化管理经验。三是提升绩效管理水平。建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，规范整个投资建设过程。强化绩效评价结果运用，将绩效评价结果与政府付费、使用者付给挂钩，并作为调价依据，建立和完善绩效纠偏机制，增强绩效评价的执行力和约束力，确保公共利益最大化。
加强风险管控，维护政府信用。政府应加强预算管理，提升政府履约能力，确保与社会资本的健康、长期、共赢的合作。政府应确保PPP项目各项财政支出处于财政可承受指标安全范围内；定期公开财政承受能力指标帮助社会资本对项目财务可行性进行判断分析，提高其参与PPP项目的积极性；财政承受能力指标的测算依据和标准透明公开，提升财政可承受能力的权威性；对项目的风险应当预设风险边界和绩效指标，确保政府及时兑现各类承诺和合同约定。探索利用上级政府信用支持本级项目，制定以上财政转移支付的方式提供本级项目政府付费的可行性，进一步吸引投资者。
加强项目管理，加快推动项目成熟。按照“省负总责，市县落实”的原则，建立“扶贫和乡村振兴项目管理库”，重点对库内农村基础设施项目实施系统、动态管理。省级政府负责明确项目入库认定标准并制定优惠政策；县级政府负责对辖区内项目进行入库管理；市级政府负责沟通衔接，确保上级下级信息对称，使上级政策能够贯彻落实，下级问题能够及时反馈。
强化政府支出责任，拓宽还款资金来源。建立还款资金池，充分整合涉农资金，中央和省级财政转移支付，财政贴息等资金来保障项目还款；实施还款机制动态管理，随着经济发展，当县级财政具备还款能力时，中央和省级财政可以不再进行资金支持；探索创新还款模式，通过项目换资源的方式构建还款来源。
其次，金融机构要主动给予支持
加强顶层设计，提供融智支持。积极发挥咨询顾问的专家作用，主动参与到PPP项目的策划、融资、建设和运营整个生命周期，主动帮助地方政府做好PPP项目融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作，为地方政府当好参谋助手。发挥同业协同作用，设立同业合作机制，共同培育PPP市场，为PPP项目提供稳定的资金支持。
丰富金融产品服务，提供融资支持。充分发挥开发性、政策性金融机构中长期融资优势，为PPP项目提供投资、贷款债权、租赁等基础金融产品支持。通过保险债权计划、资产证券化等渠道弥补项目资本金不足，探索地方政府专项债券支持扩大资金供给总量。创新融资模式，根据区域发展及政府诉求，针对性设计差异化的金融产品和服务模式，统筹整合专项资金，建立相关企业的增信机制。推动完善融资担保、风险补偿等金融扶贫的配套政策体系，进一步扩大金融惠及面。结合农村产权制度改革，探索两权抵押模式，推进农村土地资产和金融资源有效对接，拓展信贷资金渠道，更好满足贫困地区乡村振兴多样化金融需求。
做好项目资金平衡，提供融制支持。对于存量PPP项目，落实还款资金。衔接中长期财政规划，根据政府财力测算建设资金规模、明确资金来源。按照财政可承受能力，做好项目建设周期与不同融资工具之间的合理搭配与整体平衡。对于新增PPP项目，要测算资金供给规模和能力，重点按照政府债券限额管理及PPP财政支出空间约束等政策要求，测算公益性、准公益性项目资金供给限额，并以资金供给限额为基础合理调整总投资需求，科学合理安排项目实施时序，动态调整可承担的规划扶贫项目投资规模。要突出重点、分期实施，优先满足扶贫项目建设的资金需求。
制定相关政策措施，加大支持力度。加强规模保障，对于深度贫困地区新增贷款规模需求全额给予保障，确保信贷资金有效需求得到满足。给予利率优惠，深度贫困地区扶贫贷款利率在基准利率的基础上进行下浮。放宽准入条件，对扶贫项目客户准入、行业准入条件作适度调整，特别是对深度贫困地区客户、企业降低准入门槛，并做好与监管部门的政策沟通。
第三，社会资本方要发挥关键作用
社会资本方是项目实施的主体，按照所有制划分，包括民营企业、国有企业、外资企业、混合所有制企业等。社会资本主要负责PPP项目的投资、建设、运营和维护，是影响项目成功与否的重要因素。一是应积极在项目中发挥自身在资本运作、工程技术、运营管理、市场影响等方面的优势，助力项目顺利建设运营。二是做好资本金出资和项目信贷筹划工作，为项目提供充足稳定的资金来源。防止出现因PPP项目投资占线场、筹集渠道堵塞等导致资金缺口较大、资金断裂而不得不单方面停工的情况。三是加强诚信建设，提升中标机会，降低招投标、谈判、融资、运营等各项成本，守信的社会资本在经济环境中能否发挥良好的示范带头作用，促进社会资本的良性竞争，维护市场环境健康发展。
第四，尽快完善相关政策
PPP政策制定应遵循“合法合规、重信履约、公开透明、公众受益、积极稳妥”的原则，政策推进过程中要保持稳定性、健全系统性和完善配套性。一是保持政策稳定性。要规定政策的有效期限，在必要的政策调整过程中，尽量保持原有PPP政策连续性和集成性，同时对利益受到损害的有关社会资本方进行适当的补偿。二是强化政策系统性。当前我国PPP政策存在政出多门、多头管理、不够连续、配套政策不够细化等现象，应明确PPP工作牵头主体，实行对PPP政策的统一组织、统一制定，调整不同政府部门的职责分工，加强协调管理工作，避免同级部门之间政策冲突。构建政策管理体系，按照项目、财税、土地、融资、价格等领域细化PPP政策，提升PPP政策的指导性。三是完善政策配套性。积极推动出台PPP条例，健全会计、金融、税收、土地、财政补贴等配套政策，使主分政策相辅相成，形成合力，为PPP执行提供政策性保障，减少地方政府对PPP政策的理解偏差，消除PPP项目在不同地区和行业的用地政策差异。
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