解读|完善PPP模式政府债务管理的特点、问题以及建议


来自:中政智信     发表于:2019-09-29 19:53:45     浏览:128次

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特点

(一)复杂性。从参与主体看,PPP模式借由契约关系,将政府、社会资本与公共产品供给紧密联系到一起。这就使得在主体间(政府和社会资本之间)及主体内(各级政府之间)都存在委托代理关系,信息不对称和利益冲突产生的问题也更易放大。

(二)隐蔽性。PPP模式的优势之一就是可以在延迟或避免当前财政支出的同时预先享用其收益。虽然PPP模式的当前支出很小、债务压力不高,但事实上,政府不仅存在着未来的支出压力,也承担着法律风险、政策风险等自身责任,甚至还会面临着因公众期待等原因不得不承担额外救助补贴责任的问题,支出责任并未消失,只是被延迟到了未来年度隐藏了起来。总体而言,PPP模式下除直接显性债务是合同明确规定的以外,其他或有债务或是隐性债务均是难以在项目前期反映出来的,隐蔽性非常高。

更严重的是,政府部门受突破预算约束的动机影响,还可能进一步通过担保、承诺等方式故意将上述债务移出政府资产负债表,使得本来就隐蔽的政府债务更难以被发现。

(三)不确定性。PPP项目时间跨度长,未来所处的经济社会环境复杂多变,由于人的有限理性,政府和社会资本双方均无法精确遇见未来可能发生的所有事项,难免面临众多不可预见因素。

问题

(二)重事前轻事中,债务预算管理体系尚未成熟。一是现行政府预算分类体系中“类款项目”的四级科目设置仍显粗糙、科目流通规则缺少明文规定。实践中,政府部门很可能通过PPP项目支出与其他支出的混同与流用实现项目资金的挪用、财政支出的变相增加和债务负担的掩盖与隐藏。二是我国跨年度预算平衡机制尚处于改革过渡状态,中长期预算管理框架仍在架构初期,在PPP模式的处理上往往只是在年度预算的基础上草草更改、简单类比,随意性较高、准确度较差,难以有效把握政府债务的变动趋势和债务增减的真实原因。

(三)财政承受能力论证体系仍需完善。虽然我国专门出台了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(以下简称《指引》)规范论证行为,但从制度本身和实践成果来看,当前财政承受能力论证体系仍存有漏洞:一是程序法定性不强。当前PPP模式由财政部和发改委双主体负责,在发改委的制度要求中,只提出了“开展可行性评估”,并未强制要求开展财政承受能力论证,很可能导致部分PPP项目绕开支出约束。二是论证内容仍需细化。目前,《指引》中仍缺少对测算方式、论证程度的详细要求,严重影响了论证的准确性,如对于合理利润率仅要求以中长期贷款利率为基准,但不同行业利润率差异较大,如何取值仍难以统一;而对于年度折现率,《指引》又缺少具体规定,直接导致了实际操作中利率选择混乱,测算随机性较大、结果难以类比。三是执行成果参差不齐。当前公开报告中各地差距较大,部分地区报告缺少单价、数量等细节信息,存在着论证简略、数据少报、漏报等众多问题,极大地影响了论证结果的准确度。

建议

(一)树立PPP模式政府债务管理意识。一是普及PPP模式的财政支出、债务管理、风险管控知识,明确PPP模式下政府债务的表现形式,形成“管理与推行并重”的PPP模式制度文化氛围。二是通过法律体系的建设倒逼地方政府债务管理意识的提高。这即是需要在整合现有法律法规的基础上,建立涵盖法律法规、实施原则、操作指南的多层级的PPP模式法律体系,落实主体责任,约束地方政府的推广实施行为。三是要在评价地方政府PPP模式推进情况的同时,一同评估PPP模式下的政府债务管理情况,以引导地方政府兼顾显隐性、长短期的债务管理,条件成熟时,还可将其进一步列入到政府绩效评价体系中以强化债务管理水平。

(二)健全PPP模式的债务预算管理制度。一是细化支出科目分类,适当增添“项级”“目级”明细科目以细化债务预算管理,如可在款级“基础设施建设”科目下增设道路、桥梁、农田设施等项级科目以细致区分行业。同时,鉴于PPP项目的独特性,也可以考虑在经济性分类科目下,单设“PPP项目支出”这一明细分类,从而更清晰的反映PPP项目的财政支出责任和债务需求。二是明确收支规则,约束项目经济性支出和资本性支出间的科目流用,避免不同项目间的政府债务相互转移。三是健全中长期预算管理框架,形成与年度预算有效衔接的滚动预算安排,发挥中长期预算框架的预测、预警功能,及时发现未来债务变动趋势,提前安排PPP项目数额,调整支出结构,确保PPP项目的政府债务额度随经济发展状况适当增减,与财政承受能力相匹配。

(三)优化财政承受能力论证体系。一是明确制度层级,整合财政部和发改委的权责划分,确保所有PPP项目实施前均经过合理、完整的财政承受能力论证。二是细化《指引》论证内容,对数据选取、方法选择、报告要素等方面作出明确要求,尤其是对于利润率、折现率等直接影响论证结果的关键性指标,应及时出台指导文件,综合考虑行业差异和地方实际,拟订相应的取值范围和取值条件,确保论证过程和论证结果真实、可比。三是规范实际操作,建立财政承受能力论证更新机制,及时清退报告不合格的PPP项目,定期或不定期(如发生社会资本方重大变动、所处行业重大变动时)更新项目的支出情况和债务预测,修正原有论证结果,防止一次通过后罔顾债务规模肆意开展项目,筑牢10%的支出红线。


来源:论道PPP

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