【广义PPP】PPP融资中的政府和金融机构


来自:新七公金融汇     发表于:2019-10-16 11:24:39     浏览:254次
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本文“筹资”的定义,是指地方政府筹集资金或资产,用以供给公共产品和服务的行为,其合规与违规的判定,取决于具体情况。本文对于现有文件以外的相关新名词定义和明示的【七公观点】,仅代表新七公金融汇在理论研究上的看法。本文部分内容引用了本文作者在法询金融“金融监管研究院”发表的《平台、PPP、棚改收紧后:地方政府如何筹资?》,引用已获授权,在此表示衷心的感谢。欢迎个人转发,谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载。



一、PPP融资共性与特性

(一)PPP项目可融性问题


PPP项目可融性问题,已成为PPP推广阶段外在呈现出来的最大问题。2018年PPP项目总体增速呈趋缓势态,截至2018年末,管理库项目累计8,654个、投资额13.2万亿元,比2017年末净增投资额2.4万亿元。储备清单项目与管理库项目合计投资额为17.8万亿元,比2017年末净增资额0.06万亿元。净落地率[i]上升2%,支出责任呈上升趋势,行业分布依旧稳定,总量依旧较少。2018年,净增开工项目1,078个,累计已开工项目2,237个,投资额3.2万亿元。由于缺少PPP项目固定资产投资额数据来源,考虑到进入建设期、分期建设、融资可得性等多方面因素,业内对实际固投额和到位融资额的估算方式差别很大。因此,得出的估算数据也相去甚远,但总体意见是,与地方政府债务余额18万亿(数据来源见尾注[ii])和政府购买服务规模(参考开行棚改贷款3.9万亿,数据来源见尾注[iii])相比,差距仍然较大。
(二)PPP融资共性


PPP融资共性,是必然符合金融市场的基本原理,主体健康、项目合规、收入稳健、资本金等,仍是金融机构考核的重点。项目自身的盈利能力,是项目可融性的必要基础。PPP项目融资难的问题,是PPP项目自身的问题。原本不具可融性的项目,并不会因为采用PPP模式而具备可融性。正如尹昱《回归投融资属性,PPP发展进入新阶段》中提到的,“当前制约PPP项目的几个重大问题:投资可行性论证、资本金问题和融资到位。PPP具有多种属性,既是实施机构与社会资本之间的采购关系,也是投资者与实施机构的投资关系,还涉及借款人(投资者)与贷款银行的融资关系。PPP发展5年来,人们重视了其采购属性,但忽视了其作为一种投资方式的属性。把PPP当作一种投资方式来看待,也许有些问题就会迎刃而解。PPP项目落地难,是因为有些项目既未从投资者角度审慎论证项目财务可行性,也没有从贷款银行角度严格论证融资可行性,造成项目对投资者和贷款银行都缺乏吸引力”。


七公观点解决PPP项目可融性问题的突破思路,应该是首先找到一个具备可融性的项目,然后判断出于公益性和规模期限等原因是否需以PPP模式来实施,最后进行合规性检查。 (三)PPP融资特性


除了建设运营期融资与一般建设项目贷款相似之外,PPP项目所具有的规模大、期限长等特殊性,促使业界的探讨另外还较多地集中在PPP项目股权融资,PPP项目的ABS、类REITs等。可以参考赵新博等《PPP金融机构股权融资探析》中的观点:当前PPP项目真股权投资在我国金融市场基本处于相对空白的状态,市场上除了中国PPP基金以外,金融机构对于PPP项目真股权的投资尚未打开畅通通道。近期政策对于PPP专项债可以充当项目资本金,为PPP资本金融资打开了一扇窗户,但是从市场角度上,真正的回归资本金本身的融资渠道尚未开启,“PPP REITsPPP股权ABS是一种理想的项目退出模式,但是目前REITs具体政策尚未出台,PPP的股权ABS则市场操作尚不多见”。


二、金融机构:融资难的恩怨情仇


由于被视为PPP融资难的“罪魁祸首”,对于金融机构的批评,主要集中于模式守旧和审核苛刻。


(一)PPP项目对于金融机构的要求


PPP项目中,金融机构的职责是向社会资本方(项目公司)提供融资渠道。纯理论上讲,PPP项目并不必然需要融资,但从现实情况看,需要进行融资的PPP项目,占据了PPP项目的绝大多数;或者换个角度来说,在大多数情况下,如果不需要融资,或者项目投资额较小,则几乎就不必以PPP模式开展项目。PPP项目中金融机构的职责与其本来应有的社会职责是同一的,其评判收入来源、获利方式、风险状况的手段,在方向上也是一致的。


(二)金融机构对于PPP项目的要求


除了考虑到政府信用而在抵质押方面的要求有可能相对放松之外,对于主体健康、项目合规、收入稳健、资本金等诸多方面的要求,不仅不会有什么降低,反而有可能因为监管严厉、期限漫长、风险密布而提高。仅仅起步数年的国内PPP市场,具有着高风险、高变动的特点,作为经济界百年霸主的金融巨头们,不大可能为了这个突然出现的小鲜肉行业而尝试调整其既有偏好的。


(三)金融机构与PPP项目方的恩恩怨怨


要求金融机构在PPP项目中为借款人提供与普通金融市场相比更超长期、更低成本、更弱风控融资渠道的期望,是对PPP内涵和金融市场机理二者双重误解下产生的天真幻想。除了少数金融工具与交通、公用、租赁PPP项目的部分阶段能够契合之外,基本没有能够直接完美匹配PPP项目全周期的融资工具。这就要求社会资本投资人采取股权融资、分期启动等方式,通过完善自身和改进项目来迎合金融机构的偏好,而不是抱怨金融机构的吝啬,更不要期望产生什么“炒房团基金”、“炒基建基金”,已经成立的亦不符合市场规律,不是流于纸上谈兵、就是流入画蛇添足。
(四)PPP项目和政信类项目融资


作者大地长天在其《为何银行对PPP项目不感冒?》中提及,市场营销人员认为PPP项目和政信类项目类似。其实,两者巨大的差异性,是信贷审查人员认为无法对等看待的重要原因”。作者进一步指出,“股东背景、承贷主体、资金用途、融资期限、还款来源等诸多方面的巨大差异,导致两者风险截然不同,进而融资难易程度的差异巨大”。


三、地方政府:如何避免异化为融资平台?
92号文[iv]提出“防止PPP异化为新的融资平台”,也反映了对于地方政府和融资平台的批评,主要集中于违规举债和异化为新融资平台。这也成为了地方政府的最大担忧


(一)PPP项目对地方政府的要求


PPP项目中的政府部门及其授权单位,其职责是在以区域发展、社会进步、人民生活水平提高的社会效益最大化为目标的前提下,依法履职、披露信息,回归到政府应有的管理、监督职能,进而提升国家治理能力。政府部门可以针对PPP项目运营中,可能突发的灾害性经济状况和不可抗力因素的影响,考虑适当设计在极特殊情况下政府给予救助,及在利润过高情况下应向政府分配利润的结构。


(二)地方政府对PPP项目的需求


地方政府发起PPP项目的主要动因是筹资,包括筹集外部资金和资产用以供给公共产品,同时隔离因此而可能产生的包括政府性债务在内的风险。至于提质增效,并不是不重要,而是一来适宜采取PPP的模式来操作,以实现提高效率水平的项目规模,远没有20万亿那么大;二来未必需要采取PPP这么复杂的模式来实现,如果地方政府财力雄厚无需向外筹资,那么自行建设后委托出去购买服务就好了。民间对于经济越发达地区PPP模式项目规模扩张反而越缓慢的相关议论,亦成为侧面的印证。


(三)融资平台与PPP的剖析


虽然在融资平台公司的定义尚未得到精确厘清之前,比较和探讨PPP与融资平台之间的关联,还显得缺少理论技术支持,但考虑到财预50号文、财建743号文、发改406号文等多篇文件,鼓励融资平台公司向市场化国有资本运营公司转型和承揽城镇化建设任务的重要方向,还是应该在此加以简要分析。PPP是重大创新的公共服务供给机制(42号文),成功转型的融资平台公司是完成地方政府投资项目筹资建设职能的独立市场主体,二者不是同一属性的概念,既不可能合二为一,也不可能互相异化。

具体地说:

(1)PPP不是融资平台,PPP项目公司也不应整体异化为融资平台,否则会抑制社会资本的利润和风控水平,降低社会资本在提质增效方面的能力,而成为片面的PPP

(2)PPP在理论上并不必须融资,但是不需要融资的项目,绝大多数客观上也不需要以PPP方式来实施,或者说,如果PPP项目不能起到筹资作用,现有的一万个PPP项目,恐怕五百个都剩不下,就成为纸上的PPP

(3)同样的,如果PPP不能实现债务风险隔离,成为社会资本发财与地方政府扛债的组合,则变成变质的PPP


[i] 由于当使用累计存量作为唯一指标,则会随着分子和分母的同步增大,而使分数比值越来越趋近于1,指标意义敏感性下降,因此我们使用当期落地项目金额/当期库内未落地项目金额,得出的净落地率比值。

[ii] 《财政部发布中国2018年地方政府债券发行和债务余额情况》

https://mp.weixin.qq.com/s/YmqfgmEvPQYhSoyiyBkJnQ

[iii] http://finance.sina.com.cn/money/bond/market/2018-07-18/doc-ihfnsvza1833380.shtml

[iv] 92号文:关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知(财办金[2017]92号)



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