2018年文化和旅游部、财政部联合下发《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），明确提出鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP模式。PPP模式开始向文化领域延伸。
PPP模式与文化产业结合最显著的表现是各省份特色小镇的构建。特色小镇良好的发展趋势表明文化产业也在不断转型升级。特色小镇并不是一般意义上行政区划单元上的小镇，也不是产业园区，它非镇非区，而是一个技术产业和社区的集聚平台：按照创新协调绿色开放共享发展理念，融合产业文化旅游社区功能于一体特色小镇作为国家供给侧结构性改革的探索。本文将从三个方面对特色小镇PPP模式进行解读。
（一）特色小镇PPP模式解析
由于建设特色小镇需要大量资金，因此，融资规模大，建设周期长等问题限制了国内特色小镇的发展。近年来，国家为支持特色小镇的发展，鼓励社会资本加入到特色小镇建设中，以缓解特色小镇建设所需的资金压力。所以，推动特色小镇PPP模式发展是相对有效的新模式。
特色小镇PPP模式是以特色小镇项目为主要合作内容，让强大的社会资本加入到项目建设中，从而有能力建设特色小镇，同时，也会为社会资本带来一定的投资回报率。PPP模式一方面可以减轻政府的资金压力以及债务负担，另一方面社会资本的加入有利于缩短特色小镇建设周期。通过财政部政府和社会资本合作中心PPP项目库查询，如图1所示，截至2019年8月，特色小镇项目入库数量达74个，项目库中显示特色小镇PPP项目已过审核的有49个，处于识别阶段的项目有25个，准备阶段的项目有11个，采购阶段的项目有11个，执行阶段的项目有27个。
图1 2019年9月前中国特色小镇PPP项目数量（单位：%）
（数据来源：财政部政府和社会资本合作中心PPP项目库）
（二）特色小镇PPP模式发展的政策环境分析
2015年4月，浙江省政府发布《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，首次对特色小镇的概念做了界定。2015年10月，中共中央《关于定制国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出要加快培育中小城市和特色小镇。2016年2月，国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，提出加快特色小镇发展。充分发挥市场主体作用，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色小镇发展相结合、与服务“三农”相结合。2016年03月《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，提出加快发展中小城市和特色小镇。因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇。2016年08月住建部发布《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》 ，全国特色小镇培育工作进入推进阶段。公布了特色小镇的申报程序、申报标准及推荐材料，要求全国32个省/市/区推荐。2016年10月中央财经领导小组办公室、国家发改委、住建部 联合召开特色小（城）镇建设交流经验会。会议指出，推进特色小（城）镇建设的理念在于“新”，核心在于“特”，根本在于“改”。2016年10月住建部发布《关于公布第一批特色小镇名单的通知》指出全国第一批特色小镇培育名单公布。各地推荐基础上，经专家复核，会签国家发展改革委、财政部，认定北京市房山区长沟镇等127个镇为第一批中国特色小镇。其中特色小镇建设主体面向各企业。通过产业转型升级来盘活存量用地。2017年01月住建部与国家开发银行共同签订《共同推进小城镇建设战略合作框架协议》国开行与住建部在新型城镇化诸多领域开展了密切合作，积极支持城市地下综合管廓、海绵城市、城市修补生态修复和特色小镇建设。2017年07月住建部发布《关于保持和彰显特色小镇特色若干问题的通知》提出特色小镇培育尚处于起步阶段，部分地方存在不注重特色的问题。2017年08月住建部发布《关于公布第二批全国特色小镇名单的通知》 全国第二批特色小镇培育名单公布。
（三）特色小镇PPP项目的困境与发展趋势
目前，受清理地方隐形债务的影响，特色小镇PPP项目整体落地率仍然偏低。随着特色小镇建设的开展，各地特色小镇PPP项目在前期规划和建设中也会遇到一些困境，比如合作主体范围单一，由于项目的社会资本方主要为国企、央企等国有企业，而这些企业在运营过程中存在缺乏创新能力，管理模式不适应等问题。应用领域缺乏多元化，PPP模式下的特色小镇主要集中于基础设施建设，而在产业规划，产业链升级以及配套旅游设施上还缺乏有效的应用。
特色小镇PPP项目遭遇这些困境，未来加强改革，增强政府方和社会资本方的有效合作，结合中国特色进行发展，将呈现良好的发展趋势。比如参与模式多样化，社会资本方不止局限于国有企业，适当放宽至民间某些领域的龙头企业，使得PPP模式与不同产业在特色小镇建设中相互融合。内部分工合理有效，在政府政策宽松的背景下，政府方在特色小镇PPP项目中让渡更多的利益，使得社会资本方占投资总额的比例得到进一步的提升。随着进行到后期运营和维护阶段，加强对社会资本方运营能力的重视，推动产业优化升级，旅游资源有效挖掘和利用。
我国PPP模式应用已积累了丰富的经验，然而PPP模式在特色小镇领域中的应用才刚刚起步。PPP模式需要结合特色小镇具体特点进行深入、细化的研究，充分发挥社会资本方逐利动机下的能动性，了解和把握市场需求，切实抓住特色小镇之“特”，促进特色小镇和PPP事业的健康可持续发展。
本文作者高明，现就职于中国投资咨询有限责任公司。文章为作者独立观点，不代表中国投资咨询立场。
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