上海水务领域PPP实践与案例分析


来自:福建省PPP咨询中心     发表于:2016-08-05 02:10:00     浏览:874次

供排水行业是城市经济和社会发展的基础性保障,也是一项具有公共性、公益性的产品和服务,与城市运行和市民生活有着密切的联系。此领域推行PPP模式,既要考虑社会资本的合理投资收益,更要注重行业的公共性、公益性,确实维护好社会公众的利益,不能有半点差错。上海在供排水领域,尊重行业发展规律,先易后难,先实践后推广,先单体设施后管网设施一体化,通过特许经营(PPP)模式,成功吸引了一批专业社会参与投资、建设和运营,对加快城市基础设施完善和服务水平提升发挥了重要作用,这其中有不少经验值得国内借鉴。




“十三五”期间上海加大水环境治理力度,PPP模式将得到重视



“十三五”期间,上海河道水环境治理将以问题导向、补齐短板、精准施策为切入点,以水岸统筹、系统治理、长效常态为重点,推进六大重点任务。


一是城镇污水厂提标改造和新建扩建工程。2016年全面启动28座城镇污水厂提标改造,开工建设泰和、虹桥2座城镇污水厂,加快建设中心城区石洞口、白龙港、竹园三大污水厂污泥处理工程,以及奉贤、松江、嘉定等郊区县污泥处理设施,推进污泥有效处理处置。


二是污水管网建设和截污纳管。加快推进城中村(厂中村)、195区域、撤制镇等城镇污水设施薄弱区、空白区,以及重污染河道和建成区黑臭水体沿线地区的污水管网建设和截污纳管工作。同步推进市政系统雨污混接改造和雨水泵站截污设施建设,不断提高污水收集率和处理率。


三是建成区黑臭水体整治。按照《上海城市黑臭水体整治工作指南》,一河一策,编制56条段城市黑臭水体整治方案,2016年完成黑臭水体整治任务的40%,2017年完成60%,并定期向社会公布治理进展情况和河道水质。


四是市政府实事工程项目。围绕保障和改善民生,突出生态环境治理,完成150公里河道综合整治、2000公里河道轮疏,重点采取截污治污、调活水体、营造水景等措施,实现“水清、岸绿、景美、生态”的河道水环境治理目标。


五是西部泄洪通道达标工程。西部地区流域泄洪通道涉及金山、松江、青浦三区,共184公里泄洪通道,按照2017年底基本完成防洪堤防达标整治的目标,2016年完成120公里泄洪通道整治,启动其余通道整治,保障上海市西部地区流域行洪安全。


六是河道水环境治理“三水”行动。以“三水”行动为核心,集中实施“三清”、“三治”、“三通”及“三循环”常态调水,结合区域生态环境综合治理以及美丽乡村建设等,突出重污染河道治理,启动150公里河道综合整治,完成3万户农村生活污水处理工程,拆除坝基120座,新建桥涵130座。


上述六个重点领域的项目,有不少可以通过PPP模式,实现专业治理。感兴趣的社会资本可积极跟踪上海相关项目的进展情况,提前与行业主管部门沟通,展示自身的专业水平和投资实力,力争获得投资机会。


PPP新建项目案例分析:上海市嘉定南翔污水处理厂(一期)工程



上海市嘉定南翔污水处理厂(一期)工程为国家财政部第一批PPP示范项目,是一座日处理污水5万立方米污水处理厂,服务范围包括上海嘉定南翔老镇区、南翔新镇区、南翔东社区、云翔社区、云翔拓展社区和南翔高科技园区以及南部主城区伊宁路南块(西)、马陆社区、樊家地块等,其范围为东与普陀区为界,南至沪宁铁路,西为嘉金高速公路,北至宝安公路,服务面积为36.14km。项目包括南翔污水处理厂工程和南翔污水处理厂污泥处理工程两个组成部分。


南翔污水处理厂为全地下污水处理厂,上部建设景观绿化及科普教育中心。污水处理厂按一次规划、分期实施,总规模15万立方米/日,一期建设规模5万立方米/日,土建10万立方米/日,出水水质执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A标准。南翔污水处理厂污泥处理工程为污泥深度脱水工程,其一期工程设计规模为50吨/日(污泥含水率为80%),干化后污泥量为14.3吨/日(污泥含水率为30%),处理后污泥进入嘉定区再生能源利用中心与生活垃圾掺烧。


上海嘉定南翔污水处理厂PPP项目采用建设-运营-移交(BOT)的运作方式。上海嘉定城市发展集团有限公司(“城发集团”)下属上海嘉定水务发展有限公司(“水发公司”)已就项目成立了上海嘉定南翔污水处理有限公司(“项目公司”),注册资金为人民币5,000万元。嘉定区水务局通过政府采购方式选择的社会资本以增资方式入股项目公司,社会资本占70%股权。水发公司目前已委托有资质的资产评估机构对项目公司进行资产评估。增资完成后,项目公司将与嘉定区水务局正式签署PPP合同,并负责本项目的投资、建设、运营,其中建设期为2年,运营期为28年。运营期满,项目公司将本项目无偿移交给嘉定区水务局或其指定机构。


2016年1月,上海嘉定南翔污水处理厂PPP项目通过竞争性磋商方式正式选定“中信水务产业基金管理有限公司”作为社会资本合作方,嘉定区水务局和社会资本已经签署合作协议。该项目建成后,不仅有助于解决嘉定区污水处理,也将成为“国内领先、国际一流”的科技型、生态型、标杆性示范工程及环保科技教育基地。


弘鲲咨询点评分析:此PPP项目的创新点主要有:第一,项目的前期工作非常到位。在决定要做PPP前,已经完成了相关立项的手续报批工作;第二,项目本身具有引领和示范作用。污泥场全地下污水处理厂,上部建设景观绿化及科普教育中心,既可以美化环境,又有科普教育等社会效益;第三,在与社会资本合作的方式有创新。目前国内一般是先招社会资本,再组建项目公司。而该项目则是先组建项目公司,再通过增资扩股的方式,选择社会资本与政府的出资人合作。这样做的优点很多:一是充分保障了项目的前期工作,论证更加充分;二是避免了一般做法的后续投资主体变更带来的繁琐的部门手续变更;三是还避免了存量项目国有资产转让所带来的繁琐交易程序、税收等交易成本问题。


PPP存量项目案例分析



1、失败案例:大场水厂项目


上海水务领域最早的特许经营项目是1996年的大场水厂BOT项目,通过政府授予企业特许经营专营权的模式实现,通过《大场水厂专营管理办法》对项目进行规范。主要解决投资来源和建设能力不足的问题,以便于在短期内推进项目,同时也对价格改革有所推动。上海市自来水公司代表市政府与企业签订协议,协议期20年。项目总投资7000万美元,建设规模为40万吨/日,生产出清水出售产品给自来水公司,不直接面对用户。价格结算上由三部分组成:一是总投资中30%的自筹资金,按照15%的年回报率折算进入价格;二是总投资中70%的商业银行贷款,按照本金+利息折算分摊进水价;三是运行成本,包括人员工资、原材料、能耗、管理费用等。这三块测算得到水价成本为2元/吨,企业向市自来水公司收费,由市自来水公司总体平衡。对企业而言,20年经营期结束后项目无偿移交给政府,共能获得200%的回报。1998年建成投产。2002年国家发改委对固定回报项目进行清理,该特许经营项目提前终止,城投水务资产公司负责对资产净值进行评估并支付一定违约金后收回项目。


弘鲲咨询点评分析:该项目失败的教训有:第一,当时没有经验,对金融规律缺乏科学认识。那个时候国内的通货膨胀非常高,若考虑当时的通过膨胀率,15%的投资回报要求不算高,但通货膨胀高只是暂时的,长期看还是要回归正常水平,所以后来CPI指数降下来后,15%的投资回报显得非常高;第二,当时政府招商引资饥渴症。那时候上海市城市基础设施建设缺钱,政府为了吸引外资,才给了如此高的回报承若;第三,没有体现风险共担的精神,给外资15%的固定回报,是非常不合理的,也不公平,所以后来被清理掉,上海也为此付出了巨大的损失,不仅是经济上的,还有政府信誉的损害。


2、成功案例:竹园第一、第二污水处理厂


基本情况:2002 年 8 月,上海市水务局与竹园公司就竹园第一污水处理厂项目签订了《特许权协议》,特许经营期自 2004 年 8 月 1日至 2024 年 7 月 31 日,期限为 20 年。2004 年 8 月,竹园一厂通过验收并正式运营,污水处理工艺为一级强化,规定水量污水处理服务费价格为每立方米0.2218元,超进水量污水处理服务费价格为每立方米 0.15 元。


服务标准变化:2008 年 12 月,竹园公司与上海市水务局签订了特许权补充协议,对竹园一厂实施升级改造,提高出水排放标准。双方同意,通过升级改造工程将竹园一厂的污水处理工艺由一级强化改为二级生物处理,使其出水排放标准执行《城镇污水处理厂污染物综合排放标准》(GB18918-2002)的二级标准。2011 年 2 月 18 日,竹园一厂升级改造工程通过环保验收并正式运营。升级改造后,竹园一厂的污水处理工艺由一级强化改为二级生物处理,出水排放标准执行《城镇污水处理厂污染物综合排放标准》(GB18918-2002)的二级标准。根据上海市水务局《关于对上海市竹园第一污水处理厂升级改造后污水处理费价格确认的批复》(沪水务[2008]721 号),竹园一厂的规定水量污水处理服务费价格为每立方米 0.6582元,超进水量污水处理服务费价格为每立方米 0.1648 元。


价费调整机制:根据竹园公司和上海市城市排水有限公司(以下简称“排水公司”)签订的《排水服务协议》的附件 1 第 3 条之规定,污水处理服务费价格从运营期第四年开始,对规定水量污水处理服务费价格及超进水量污水处理服务价格中的可变价格部分每三年进行一次调整,即在升级改造工程开始商业运营之日后第四年起(即 2014 年 2 月 18 日起),根据电费、药剂费以及劳动力价格变动,对双方结算的污水处理服务费及超进水量污水处理服务费中的可变价格部分进行调整,价格调整幅度不得超过±10%。经上海市水务局批复同意,自 2014 年2月 18 日起,竹园公司调整后的污水处理服务费价格为 0.6852 元/立方米,超进水量污水处理服务价格为 0.1802 元/立方米。


提标改造:根据相关文件,竹园公司因提标工程引起边界条件改变而产生的相应变化情况,文件明确:竹园一厂现有 170 万立方米/日规模下的水费收入在提标改造后保持不变。因提标工程引起边界条件变化,增量投资部分内部收益率按照原协议约定执行,增量投资部分产生的增量运营成本相应调整污水处理服务费运营单价。同时与排水公司协商对原《排水服务协议》进行修订,争取根据增量投资部分产生的增量运营成本相应调增污水处理服务费运营单价。经过与政府相关部门的多次协商,此次提标改造工程总投资约 10.2 亿元。改造后的竹园一厂日处理量由 170 万立方米/日减量至 110万立方米/日,水费收入在提标改造后保持不变,处理后水质排放标准由 GB18918-2002 二级提升至一级 A,污水处理的安全、稳定性得到进一步提高。


弘鲲咨询点评分析:特许经营(PPP)项目期限长,有很多不确定因素,政府的环保标准等很多因素都会发生变化。因此,特许经营(PPP)合同一定要建立调整机制和争端解决机制。上海竹园污水处理厂之所以取得了成功,有四个方面值得借鉴:第一,建立了服务标准提升与价费调整的联动机制;第二,建立服务价费调整的动态机制;第三,建立合同调整的动态机制;第四,建立了长期合作机制。据笔者所知,对于提标改造的投资规模,刚开始政府和社会资本的分歧很大,政府方认为社会资本漫天要价,虚报改造的投资预算;而社会资本则认为政府该的改造后服务价费提高得不够,不能覆盖改造的投入成本。双方经过漫长的谈判,最后还是达成了协议,从这个意义上说,也算是政府和社会资本成功合作的典范。

 

附表:上海供排水领域特许经营(PPP)项目一览表

序号

特许项目名称

经营企业名称

特许经营协议方

特许经营年限

1

竹园第一污水处理厂

上海友联竹园第一污水处理投资公司

上海市水务局

二十年

2

竹园第二污水处理厂

上海城建竹园污水处理建设公司

上海市水务局

二十五年

3

临港新城排水项目

上海临港新城供排水发展有限公司

临港新城管委会

二十八年

4

奉贤东部污水处理厂

上海奉锦环境建设管理有限公司

奉贤区水务局

二十五年

5

奉贤西部污水处理厂

上海奉贤西部污水处理有限公司

奉贤区水务局

二十五年

6

金山第二工业区污水处理厂

上海金山鹏鹞水务有限公司

金山区水务局

二十六年

7

金山廊下污水处理厂

上海金山廊下污水处理有限公司

金山区水务局

二十五年

8

松江泖港、叶榭、新浜污水处理厂

上海城投亭南污水处理有限公司

松江区水务局

二十五年

9

青浦华新镇污水处理厂

上海城投绿衍污水处理有限公司

华新镇人民政府

三十年

10

青浦白鹤污水处理厂

上海青浦白鹤污水处理有限公司

青浦区水务局

三十年

11

青浦第二污水处理厂

上海青浦第二污水处理厂有限公司

青浦区水务局

三十年

12

金山朱泾污水处理厂

上海枫亭水质净化有限公司

金山区政府

三十年

13

安亭国际汽车城污水处理厂

上海嘉定环境建设管理有限公司

嘉定区政府

二十五年

14

大众嘉定污水处理厂

上海大众嘉定污水处理有限公司

嘉定区政府

三十年

15

临港新城供水项目

上海临港新城供排水发展有限公司

临港新城管委会

二十八年

16

金山一水厂

上海金山海川给水有限公司

金山区政府

三十年


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