PPP的发起源于政府没有钱，但是它绝对不是解决政府没有钱的问题。PPP从字面上理解很简单，就是政府和社会资本方或者是企业合作。但是合作的目的是什么？实际上最终做这件事是落在公共服务上面的。过去我们把PPP作为基建投融资领域的投融资方式变革，其实是把它的意义和定位缩得很小。因为任何一个基础设施建设的目的都是为了提供公共服务，所以我们看到的政府和企业合作的目的一定是提供公共服务。公共服务这个领域很广泛，不仅仅包括所谓的基础设施、修桥修路，还包括我们的医疗、养老、教育、科技、学校，所有的只要政府想提供公共服务的领域，就需要政府和社会资本方来合作。
政府和社会资本方以什么方式来合作？为什么要合作？过去亚行、世行、联合国都对PPP有过定义，现在对PPP的定义，归根结底其实就是一句话：政府以订立合同的方式，充分利用社会资本方的钱、技术、人才和管理经验来提升公共服务供给的质量和效益。不光解决的是钱的问题，还有长远机制的问题。为什么政府要用合同的方式？在中国过去我们通常都是用文件，其实合同更多的是明确双方的责任划分。很多人说政府和企业合作就是PPP，过去融资平台公司也是PPP，因为本质上是一个企业。但是为什么在实际当中却变成了政府的手或脚？最后债务变成了政府性债务，实际上就是因为责任权利不清晰，因为政府所履行的公共权利不能赋予社会资本方，比如环评、消防、建筑标准的制定等，政府给到社会资本的只是做整个公共服务项目的设计、建设、融资、运营和维护这样一些微观性的经营事务。
PPP的定义清楚后，大家可能还经常看到特许经营，还有政府购买服务和PPP的关系。就我理解，特许经营和PPP本质上应该是交叉的。在政府的行为里面有特许经营的领域，比如烟草、过去的酒，还有盐业领域是有特许的。但是在公共服务领域，我们现在特许经营的概念还不是特别清晰。有的人认为，只要是政府提供公共服务的，给到社会资本方就是特许经营，对此我个人一直不太赞成。其实政府和企业或者说社会资本方合作，社会资本方并没有获得过多的权利，其实很多时候都是尽义务。政府一分钱不掏，就是以事后购买服务的方式来支付对价，在这个过程当中，社会资本方依据合同要尽职尽责的完成政府交给他的目标，他必须去筹钱、去管理运营，这个合同约定并没有给社会资本方什么权利。
为什么说在公共服务领域有特许的领域？比如像核电，一些重大公共安全的领域，实际上有市场准入，应该是实行特许经营的，因为我们对资质有特殊的要求。除了这些领域，其实是不应该有特许的。本质上PPP就是双方通过平等合作来提供公共服务，这里面的条件都是可以商量的。社会资本方不可能一分钱不要求回报、不要求盈利地替政府做事。所以我们通常说PPP的这种机制，实际上就是政府把自己的公共政策的目标，企业和市场机制结合在一起。但是对于企业来说，他是把自己的经营目标和自己的社会责任结合在一起。那么为什么政府和社会资本合作跟其他一般私人部门的合作不同呢？因为政府和企业最终都要向老百姓交待。在这个过程当中，从经济的成本来看，社会资本方所投的每一分钱都希望有一个合理的回报。从政府角度来说，它代表老百姓和社会资本方签合同，肯定希望在这个合同项下的责任是价廉质优的，这就衍生了职责定位的问题。
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