PPP之难在于须贯通融政融商融资。不融政，不解政府之初心，何以融商？不融商，不了解市场经济之基本规律，何以融政？政商且不得相融，何以融资？不得融资之PPP，初心安在？不忘初心，从我做起。一家之言，欢迎评议。
作者：易斌 上海东方环发律师事务所
讲《预算法》与PPP的渊源，还得从刺桐大桥项目说起。
在前面《再探刺桐大桥密码》一文中，我给大家介绍过刺桐大桥案例。之所以在这里有拿出这一案例来讲，还是因为刺桐大桥案例是我们国家第一个民营企业参与基础设施建设的BOT项目。是第一个，就有初心。
话说在全国各地地方政府财政最困难时期，泉州市政府开创了一种新的基础设施建设方式，引进民营企业投资。一时间，解决了人民政府为人民服务的急切之情，解决了地方政府财政资金捉襟见肘的困境。1997年1月1日，刺桐大桥通车之际，这一创举，得到了《人民日报》的赞许。于是乎，全国各地的官员摩肩接踵来到泉州，考察学习泉州市政府是如何促进经济发展的。
“不学不知道，一学吓一跳”。原来刺桐大桥的融资，是由泉州市政府提供的担保。泉州市政府向银行提供了什么作为担保呢？仅仅一纸担保函！这让各地官员大为震惊，他们做梦也没有想到，原来自己手中的大印，敲一下，拿到银行就能换的白花花的银子。“真经”学到手，回到家乡就如法炮制。
官员中更有强者发现，刺桐大桥总投资2.5亿，资本金30%，政府与民企四六开。民企实际出资7500万元，获得的收益过桥费为民企全部所有。若我政府自己出资7500万成立一家公司，大桥通车之后的收益就理所应当的归我政府所有，这样我政府一方面能为人民服务建大桥解决民众交通困难，另一方面还能收得过桥费增加财政收入以便以后更好的为人民服务。这一举两得之事，何乐而不为？在这种形势下，地方政府融资平台公司应运而生。
如果说泉州市政府给刺桐大桥提供担保，是政府为民营企业提供担保，某些官员内心还有一些犹豫的话。那么，政府为自己的融资平台提供担保，所建设的项目是人民所急需的基础设施、公共事业，官员们仅剩的一些顾虑也就烟消云散。尤其是在GDP的引领下，各地大干快上，越演越烈，以至于有些地方出现“你地方政府敢担保，我银行就敢放款”，“你银行敢放款，我政府就敢担保”的局面。
地方政府发展地方经济本无可厚非，地方政府为基础设施、公共事业建设提供担保也不宜一概否定。重要的是提供担保之后，未来银行的贷款如何偿还？还款的资金来源为何？地方政府会振振有词的回答：卖地。在国人的传统观念里，一个家庭，无论其家底有多厚实，只要卖房卖地维持家庭兴旺，就会被贴上“家道败落”的标签。因此，地方政府依靠出让土地获得资金谋取发展，为中央政府所不容。
为什么地方政府只想到卖地维持发展，地方政府的财政收入用到哪里去了呢？这又不得不从1995年税制改革说起。
1995年我们国家进行了税制改革，将税务体系一分为二，分为国税和地税，中央与地方“分灶吃饭”。国税与地税如何划分，自然有一套理论。对于我们而言，通俗地说理解就是挣钱的划归国税，不挣钱的划归地税。这样的分配体制，使地方财政一夜之间就转变为“吃饭财政”。地方政府发现，办企业无论办得多好，税收为中央所有；而出卖土地的收入，则为地方政府所有。所以庞大的地方官体系的精英们，将智慧和才华都用在如何做好土地这篇文章上。土地财政又应运而生。土地出让产生GDP。政府所获得的资金，投入政府平台公司，借助刺桐大桥BOT方式建设基础设施又产生新的GDP。此GDP是通过BOT方式融资放大过的GDP，为地方政府所钟爱。
地方政府之所以热衷GDP，那是因为1978年十一届三中全会之后，我们党的工作中心从“以阶级斗争为纲”转到“以经济建设为中心”。随着改革开放的推进，1985年国家开始建立新的核算制度即GDP核算制度。1993年GDP正式取代国民收入核算，成为国民经济核算的核心指标。这意味着GDP越高，经济发展越快，官员政绩越大。
BOT+土地财政，给地方政府的GDP插上了翅膀。二十年一路走来，各地的基础设施趋于完善，城市面貌焕然一新，这些都是BOT+土地财政带来的不容否认的业绩，但是二十年来积累的政府债务，不啻是悬在政府头上的达摩克里斯之剑。尽管二十年来中央政府一直强调控制地方政府债务、一直倡导走可持续发展之路，但是在GDP的引导下，中央的政策抑制不住地方政府对GDP的冲动。为此，中央政府痛下决心，出台《预算法》。
《预算法》是一部行政部门法，其调整的对象就是政府。有人或许有担心，我们国家1995年就颁布了《预算法》，95年的《预算法》管不住政府花钱，15年的《预算法》就能将政府的权力关进笼子吗？此担心不无道理。我们对照两部《预算法》，很容易发现差异之所在。
95年《预算法》，在立法之时，政府担保的首创项目刺桐大桥也只是刚刚启动，上上下下尚没有政府担保的意识，故95年《预算法》没有禁止政府担保的条款。由于95年《预算法》是我们国家第一部规范政府收支的法律，故对政府的制约较为弹性，据此政府有了较大的选择空间，以至于二十年来养成了政府愈来愈任性的习惯。
15年的《预算法》则比较规范。第四条规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”这意味着对政府的预算管理实行全口径管理，没有例外。有些人有担心，全口径也没有用，现实中上有政策，下有对策司空见惯。为解决这一问题，《预算法》第五条规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”以法律的形式将政府预算分为四部分，多增加一部分即为违法。所以社会资本在与地方政府谈判之时，有的地方政府招商引资心切，向社会资本包山包海，在其一般公共财政支出不足的情形下，承诺创新一种支付路径满足社会资本投资回报诉求。现在就能很明确地说，这种“创新”一定不是“馅饼”而是“陷阱”。
15年《预算法》第三十五条对禁止政府担保做了明确规定：除发行政府债外，“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何形式提供担保。”从根本上切断了BOT通过政府担保实施融资的商业模式。需要特别指出的是，《预算法》禁止的并不是BOT商业方式，而是政府为BOT项目提供担保的融资模式。失去政府担保的BOT方式若要继续前行，实现项目融资，就是PPP模式。
《预算法》是2014年8月30日经全国人大常委会通过公布，2015年1月1日实施。在《预算法》公布不到一个月的2014年9月21日，国务院出台了国发【2014】43号文，推广政府与社会资本合作（PPP）。由此我们看到，PPP从推出的第一天起，就是在《预算法》约束政府收支的定力下运作。PPP项目中任何违反《预算法》的手段都因违法而无效。
PPP这一蔚蓝的海洋，给了市场经济条件下的国内外企业提供了广阔的发展空间。《预算法》这一定海神针，给了企业在这片蓝海大展身手的基础性规则。《预算法》下的PPP将行稳致远。
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