原创|直面PPP项目运营期新增改扩建问题
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睿立方咨询 发表于:2019-11-11 16:28:50 浏览:317次
作者 | 李丹丹 睿立方咨询高级项目经理
单位 | 南京睿立方投资咨询有限公司
一、引言
自 2014 年起，国家频繁出台 PPP 相关管理办法，以2017年11 月财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92 号）为标志，国家开始对入库的 PPP 项目进行规范整顿，2019 年 3 月，财政部发布了另一重要文件《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10 号）（以下简称“2019财金10号文”），显示了国家持续规范推进 PPP 的决心和信心，一系列政策的发布，表明PPP 项目逐渐由一开始的“野蛮”生长到规范发展，PPP 项目开始“正本清源”，回归理性发展。
截至2019年9月，全国 PPP 综合信息平台项目管理库有9104个，涉及投资额为13.73万亿元，主要分布在市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发、教育等领域，PPP模式已经成为国家经济发展和政府治理的重要方式之一。随着PPP项目实施的规范化，多数落地项目将逐渐从融资、建设期转向运营阶段。
PPP 项目一般具有特许期长、投资巨大、不确定性较大等特点。随着国家及地方对城市基础设施、公共服务的要求不断提升，社会公众对公共产品及服务数量规模需求增加，PPP项目进入到运营期后改扩建需求日益显现。由于改扩建活动都是预期发生的，关于改扩建的规模、工艺、投资等具体标准当下难以确定，政府和社会资本方在签订合同时无法预料合作期内可能发生的所有问题，PPP合同具有不完全性，因此PPP项目合同中关于改扩建问题要么没有约定，要么约定比较粗，只是原则性的描述，一旦问题发生后，依据双方缔结的初始合同很难进行有效处理，再谈判、再交易的现象随之出现。PPP项目运营期的改扩建往往涉及到重要边界问题的调整与确认，不仅仅是对原有合同的简单调整与补充，和一般新建项目相比要面临的问题更为复杂，其本质为PPP项目的再交易和再谈判。当要解决发生契约中没有预测到的问题时，首先需要弄清楚PPP项目新增改扩建的定义。
二、PPP新增改扩建含义笔者进行检索后发现，截至目前，尚未发现国家环境主管部门、发改部门或者住建部门对建设项目“改扩建”的专门解释，也未见法律中有关于这一问题的立法解释。现行的《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）中对改扩建项目进行了定义，“改扩建项目定义为既有企业利用原有资产与资源，投资形成新的生产（服务）设施，扩大或完善原有生产（服务）系统的活动，包括改建、扩建、迁建或停产复建等，目的在于增加产品供给，开发新型产品，调整产品结构，提高技术水平，降低资源消耗，节省运行费用，提高产品质量，改善劳动条件，治理生产环境等。”PPP项目新增改扩建可以借鉴以上定义，是指PPP项目在合作期内发生的，为了技术进步、提高产品质量，扩大原有产品的生产能力，降低消耗和成本，加强资源综合利用和三废治理等，采用新技术、新工艺、新设备、新材料等对现有设备、工艺条件进行技术改造或者更新，在厂内或者其他地点增建的活动。
三、新增改扩建触发因素及结果
从客观角度分析：（1） PPP 合同的不完全性、信息的不完整性，使得合同双方难以对将会发生的所有不确定性事件制定风险分担准则，很可能会使得初始的最优契约失效。（2）现有的政策法律体系的不完备、政策之间条款规定的不统一，政府不断出台新政策，PPP合作模式将面临重新调整，调整合格后才能获得政府认可才能按 PPP 模式继续执行，这种由初始合同调整后再执行新合同也是导致可能出现改扩建需求发生，以及发生后再谈判后未能妥善处理造成交易破裂的重要原因之一。（3） PPP 项目周期长、投资大，外部环境的不确定性，比如不可抗力、政策法律法规变化、市场需求变化、市场价格变化、社会民众反对、项目绩效不达标、技术更新升级等，都会对项目正常运转产生阻碍，进而出现改扩建投资的需求。
新增改扩建要求行为导致的主要结果可分为投资回报机制调整和社会资本退出两大类：（1）投资回报调整主要包含特许经营期延长、收费调整、政府补贴、政府承诺创造外部条件等情况，大多是政府部门与私营企业之间，基于谈判协商的互相博弈，公平合理地分担项目合作风险，从而达成双方都满意的结果。（2）社会资本退出主要表现为政府回购、企业售出股份、谈判破裂等情况，当项目进行到一定阶段，公私双方都付出了大量金钱和人力、物力，谈判破裂必然是各方都不愿意看到的结果。因此，在PPP项目合同设计阶段，必须要对未来的可能出现的新增改扩建需求进行科学合理的设计，才能为社会资本充分参与 PPP 项目提供必要的保障。
项目新增改扩建的要求无论是由政府方或社会资本方提出的，其目的大多是希望减少自身损失、降低损害影响，或者是增加自身收益、提高利益获取，但改扩建要求提出后谈判如若迟迟不决也必然会对项目的运营环节产生负面影响，如增加运营成本、降低管理效率等。
四、新增改扩建关键点及对策分析
下面主要针对投资运营主体、前期手续和是否需要重新采购等几个方面进行关键点梳理和对策分析。
1投资运营主体的选择
改扩建要求提出必然意味着原先的部分合作条件已不适用于现阶段的需求，各方主体会基于各自的利益借此重新寻求平衡。项目投资运营主体需要在保证项目安全稳定运营的基础上，结合地方政府财力、项目实际情况、项目公司运营情况、原有合同约定等进行综合考量。
首先，2019财金10号文明确了严格执行10%政策红线不变，对超过10%的地区严禁新项目入库，新增项目改扩建工程实施若继续采取PPP模式首先应当科学评估项目财政支出责任，若当地PPP项目的财力承受情况已超出届时政策限定的范围，那么改扩建工程采用PPP模式则可能存在一定的难度。
其次，改扩建工程的实施也需考量项目的实际情况，如果新增的工程和原有的工程可以明确区分开来，运营互不影响，那么政府可以考虑自主运营或者选择项目公司亦或是其他方来运营。若项目的改扩建工程是原工程的提升或延续，一体化的投资建设运营是比较好的选择，易于发挥整体效益且易于绩效管理工作。同时，项目公司前期的运营表现也是政府进行选择的重要指标，项目公司运营状况良好，双方合作较为顺利，一般后续改扩建的投资与运营政府会愿意接受仍由项目公司负责。但若项目公司运营较差，双方合作摩擦较多，再扩大政府与项目公司的合作范围就比较困难。
最后，一般在PPP项目方案或者合同中对PPP项目的改扩建进行约定，如由双方届时协商，或者直接明确投资、运营主体，由此增加的成本或者费用承担方式双方另行协商。在PPP项目合同中有明确约定的，一般从其规定，新增改扩建投资运营主体的选择可以原有合同的约定作为依据。
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前期手续和费用处理改扩建工程的实施不可避免的会涉及到工程前期手续的问题，诸如前期手续谁来跑，前期费用由谁承担等。2019年6月21日，国家发改委发布了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）（以下简称“通知”），要求全面、深入开展PPP项目可行性论证和审查，严格依法依规履行项目决策程序，其中PPP项目要严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》，依法依规履行审批、核准、备案程序。采取政府资本金注入方式的PPP项目，按照《政府投资条例》规定，实行审批制。列入《政府核准的投资项目目录》的企业投资项目，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，实行核准制。对于实行备案制的企业投资项目，拟采用PPP模式的，要严格论证项目可行性和PPP模式必要性。因此，新增改扩建工程前期手续办理，政府方除了需要与社会资本协商一致外，还需要注意通知文件的规定，与属地发改委进行沟通，避免后期因为前期手续不合规导致项目合规性存疑，影响项目操作进度和实施。
对于涉及到前期费用的增加，如需项目公司承担，则应当纳入项目总投资，重新测算项目收益率及政府支出责任，若涉及到支出责任调整的还需重新报批支出责任纳入中期财政规划、人大决议等。
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是否需要采购PPP项目新增改扩建本质上是项目再谈判和再交易的过程，是否需要重新采购选择社会资本，还是直接交由原来的社会资本建设运营，政府与之签订补充协议则需要根据新增改扩建项目投资金额，政府采购法等相关规定来综合确定。
如果项目为污水处理、垃圾处理类的特许经营项目，签订的是PPP项目合同及特许经营协议，项目新增改扩建工程与原有的工程边界不清晰，运营分不开，需要保持原项目工程与改扩建工程的由同一主体负责统一运营，则可参考《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十七条规定，在特许经营协议有效期内，协议内容确需变更的，协议当事人应当在协商一致基础上签订补充协议。
《中华人民共和国政府采购法》第四十九条规定：“政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十”。《政府采购法》第三十一条则明确了采用单一来源方式采购的适用情形：“（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的”。其他项目可以参考以上规定，按追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，资金金额不超过原合同采购金额的百分之十的，可参照《政府采购法》第四十九条，由政府方与社会资本方通过签订补充协议的方式完成合作。若改扩建金额超过原合同采购金额的百分之十，需要履行采购程序，根据项目实际情况履行不同的采购程序，改扩建部分可采用公开招标方式等竞争方式另行采购或者通过单一来源方式采购原社会资本，确保项目的顺利有序推进。
五、结语
我国城市化进程的不断推进带来了繁多的基础设施的建设的需求，基础设施建设离不开大量资金的投入，在政府财政投资远无法满足资金需求情形下，PPP 模式作为一种新的项目模式，能够吸收社会资本投资解决政府财政负担，并借助本身的技术优势更高效率的实现项目的投资、建设、运营、管理。近年来在全国范围内得到政府持续大力推广，在目前 PPP 法律法规不够健全和完善的背景下，由于PPP 合同的不完全性、信息的不完整性以及外部环境的变化、机会主义等，都可能引发 PPP 项目的新增改扩建需求，从而带来项目的再谈判、再交易。在 PPP项目筹划阶段就要注重其程序的合规性，此外在合同中最好明确风险分配机制以及合同再谈判的触发条件、谈判规则以及争议解决方式等。最后，在项目建设和运营过程中，引入专业的第三方项目管理机构有利于项目的顺利推进及其目标的实现。
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