PPP名人林正刚、林晓东:政府投资条例中PPP与垫资建设之再解读


来自:PPP独家资讯     发表于:2019-11-12 19:22:01     浏览:390次

国务院《政府投资条例》(国务院令712号)已经公布数日,一石激起千层浪,几日内多方大咖纷纷解读。条例涉及内容较多,时隔数日后,我们也不再重复已经达成共识的内容。现仅对业内关心最多,且观点有所差别的两个问题,做一下自己的解读。其一,政府投资条例与PPP之间的关系;其二,施工企业垫资问题。

一、政府投资条例与PPP之间的关系

1、哪些PPP项目应适用《条例》

首先应明确的是,《条例》中所指的政府投资,“是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动,包括新建、扩建、改建、技术改造等。”并不包括运营环节。因此,《条例》的主旨是针对建设本身,而不涉及建成后的运营。而PPP模式显然是重视建设后的运营,运营是PPP必不可少的合规性环节。因此,归结起来,适用《条例》的PPP项目包括以下几种:


几个有必要说明的几个问题:

(1)资本金注入,通常是指政府出资代表在PPP项目公司占股。当然,理论上也存在政府出资代表不占股,但是却在项目公司中注入资本金以支持项目的情况,但是,这种情况微乎其微。从实践中,绝大部分的PPP项目,政府为了获得“一票否决权”或者项目收益,通常会投入资本金的,因此,可以说,现实中绝大部分的PPP项目将需要适用《条例》的规定。

(2)可行性缺口补助,虽然最常见的是财政补贴,但是,根据财政部和发改委的规定,补助形式并非仅限于财政补贴。早在2015年的《PPP项目合同指南》中就明确了,“在我国实践中,可行性缺口补助的形式多种多样,具体包括:投资补贴、价格补贴、过无偿划拨土地,提供优惠贷款、贷款贴息,投资入股,放弃项目公司中政府股东的分红权,以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式。由此可见,在政府出资代表不在项目公司占股的情况下,也并非所有的可行性缺口补助都需要适用《条例》,仅是投资补贴和贷款贴息才适用《条例》。

(3)投资补贴,根据2016年国家发改委发布的《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》规定和《PPP项目合同指南》的规定,旨在缓解项目公司的前期资金压力,通常政府的投资额应在制定项目融资计划时或签订 PPP 项目合同前确定,并作为政府的一项义务在合同中予以明确。投资补助的拨付通常不会与项目公司的绩效挂钩。因此,投资补贴尽管是PPP项目中的补助形式,但是,并不与项目的运营挂钩,而是为了建设环节。

(4)贷款贴息,根据2016年国家发改委发布的《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》规定,对符合条件的,使用了中长期贷款的投资项目给予的贷款利息补贴,性质为无偿投入。因此,贷款贴息也不与项目的运营挂钩,而是为了建设环节。

2、审批流程问题

如果属于适用《条例》规定的PPP项目,那么,对于将可能采用PPP模式的项目,政府必然要(1)项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计,按照政府投资管理权限和规定的程序,报投资主管部门(即各级发改委)或者其他有关部门审批。(2)投资主管部门或者其他有关部门应当根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等,从相关方面对政府投资项目进行审查,作出是否批准的决定。(3)国家通过建立项目库等方式,加强对使用政府投资资金项目的储备。

从上述规定,我们可以看出,未来的适用《条例》规定的PPP项目,(1)除应当纳入财政部PPP项目库外,还需要纳入政府投资项目库,则势必存在了PPP项目的双库状态,并且,财政部和发改委各自作为相应项目库的主管部门,将使PPP项目同时面临着双向入库方才合规的局面,必然使PPP项目的实施产生了很大的不确定性和难度。(2)除遵守财政部关于PPP项目的“519”操作流程外,还应明确按照政府投资的规定程序和条件进行审批。这将必然导致财政部、发改委两个部门均对某一个项目进行审批。从有利方面,加强了项目的合规性和合理性,但是从另一方面必然增加了PPP项目的完成难度。

因此,未来的PPP的发展趋势,我们也只能拭目以待了,共同期待着《PPP条例》来解决这个问题吧。

二、施工企业垫资问题

《条例》中明确提出了,(1)政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。(2)政府投资项目不得由施工单位垫资建设。两个规定的综合效应,就是彻底堵死了单纯的施工企业垫资模式以及颇受争议的“F+EPC”模式。对此,原本我们的观点就是如此,且,多个专家也发表了相同观点,我们就不重复了。

这里只需要说明的是,《条例》中的禁止施工企业垫资规定,是基于“政府投资项目”,但并非所有的公益性项目都不得采用施工企业垫资的行为。在当前财政与金融严控形势下,平台公司市场化转型已经势在必行。而在平台进行转型后,根据国家政策性规定,可以开展公益性项目。则“政府投资项目”可以转化为“国有企业投资项目”,因此,若转型后的平台公司开展公益性项目,将仍然可以采用施工企业垫资的模式。(至于平台公司获得公益性项目的方式,以及平台公司承担公益性项目与政府如何处理法律关系问题,是另一个问题,另文再议)。因此,我们完全可以说,《条例》堵死了政府作为投资主体的项目的施工企业垫资行为,却悄然提高和增强了平台公司的地位和历史重任。

综上,《条例》文字不多,但言简意赅,我们仅期望通过只言片语能够与同业者产生共鸣,共同认清未来政府公益性项目的发展趋势。

林正刚

国家发改委PPP金融专家、财政部PPP财务(金融类)专家、PPP名人堂金融专家。中国经济体制改革研究会产委会投融资发展研究中心主任、中至远集团总裁。

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