PPP的一般原则


来自:世纪财富     发表于:2016-08-06 17:50:00     浏览:333次

PPP模式近年来受到中国各级政府的广泛重视,成为增进地方政府融资、改善公共产品和服务供给模式的重要途径。PPP具有多样性、复杂性和长期性等特点,在应用过程中,通常应遵循伙伴关系、风险分担、收益可调节和监督管理等一般原则。

  一、伙伴关系

公共部门和私人部门合作的原则是平等,同时,平等又是合作的基础,可以说没平等就没有合作,也就没有真正意义上有伙伴关系。世界银行认为:“运营商和签约政府之间需要建立真正的合作关系,如此才能更容易地为那些随着时间推移必然发生的问题找到解决方案。”“在政府(部门和监管者)内建立机构能力仍然是一个重要挑战,这样私人运营商和公共主管机构之间才能在平等的基础上形成合作关系”(世界银行:城市水务事业的公私合作)。在以往的一些PPP项目中,由于双方没有处于平等的基础,导致合同随意变化,双方保留自己的优势信息,最终导致项目以失败告终。一方面,政府总认为自己处于优势地位,为了尽快签约上项目,答应了一些不应当承诺的条件,当项目实施后出了问题,总是单方面要求对方接受变更条件。另一方面,私人部门也会通过自身优势,“要挟”让政府接受不必要的条件。人们经常会形容父子两个好的像哥俩一样,父子关系再好也只能像哥俩一样,因为他们不是平等关系,只有哥俩才是真正的平等关系。

  二、风险分担

任何投资其风险和收益总是相对应的:风险大收益高,风险小收益低。若在一个PPP项目中存在一个较大的风险,私人部门告诉政府说,愿意承担这个较大的风险,但希望政府给予其较高(与风险相应)的回报,答案是确定的,不可以。任何PPP项目必然是公共投资项目,它涉及到公众的利益,如果你没有能力承担这个风险,政府是不允许你来承担的,因为如果一旦投资失败,公众利益就无法得到保障。作为企业愿意冒投资风险,可以选择股票、期货,而不应当选择PPP项目。你可以选择冒风险,但不能拉上公众和你一起来冒风险。因此,在PPP项目的风险分配上,应当遵循“最适宜承担风险的一方承担风险”的分配原则。例如:一个城市政府想利用PPP模式建设一个隧道,一个常用的方式就是选择一个合作伙伴,通过BOT的方式,由其建设并通过30年的收费获得合理的投资回报,收费不久,国家出台了一项新的政策,基础设施最长收费时间不得超过25年,这就是一个政策风险。再如,我们的高速公路,每个节假日总会免费3天或7天,如果这段高速公路是由民营部门建设并采用BOT的方式,整个运营期下来将免费上千天,这样还能否收回合理的回报呢?可能有人会说,今后通过延长收费期给予一定的补偿。其实,这并不是一个好的做法,政府与私营部门签订一个合同,今天说免费就不能收费,明天说延长就可以继续收费,那么当初签订的合同还有用处吗?其实最为合理的做法是,当初政府出台这项政策意在鼓励大家放假了多出去走走看看,放松一下心情,让身体更健康,当每个人身体都健康了,政府的公共卫生支出就会减少,同时,放假了带着家人去旅游,旅游经济又会增长,国家财政收入又会增加。一方面支出在减少,另一方面收入在增加,当然,这样的好政策也应当有其成本,此时,政府应当出一个公告,告诉大家,凡在假期外出的过桥、过路费到指定市政大厅报销就可以了。
  对于市场风险、经营性风险一般应当由民营部门承担,如果过多地让政府承担也不合理。例如,当政府预测到一个市场风险将要到来时,一般情况下,政府会邀请相关专家进行讨论,然后形成文件让各部门会签,当这个方案下达时,风险可能已经发生了,并造成损失。俗话说的好,春江水暖鸭先知,企业离市场最近,最先感知市场发生的一切变化,市场一有变化,企业就会有灵活的应对办法。甚至企业的一些应对风险的方法政府却不能采用(关于这个我会在后面的例子中
告诉大家)。因此,企业应当更多地承担市场风险和经营性风险。
 由于每个人都是风险的厌恶者,通过双方谈判很难达到遵守风险分配的原则,合理的方案是通过专业人员来实现风险的合理分担。

  三、收益的可调节(或可控制)

过去人们对于PPP的认识是风险分担、利润共享,随着研究的深入,利润共享很容易形成官商勾结,却不易达到公私合作的目的,因此,才提出了项目收益的可调节或可控制性。这个可调节或可控制性有多重要,先让我们来看一个例子:还是前面修隧道的例子,当隧道通车后,由项目公司收费,最初几年没有什么问题,但是随着我国经济的快速增长,居民收入也迅速增加,不少的家庭特别是城市家庭都有了自己的小汽车,当车辆增多以后,就会因为收费造成拥堵。面对拥堵造成的社会问题,政府一般会首先找到这个项目公司谈判。让项目公司取消收费,政府并根据投资收回情况给予一定的回报。这种方案,一般企业是不易接受的。因为企业是为股东服务的,实现股东利润最大化是他们的目标。政府不应当与不追求利润的企业合作,如果那样就相当于生活中交一个不孝顺的人做朋友是一样的,如果他对自己父母都不好,也不会真心对你好,如果一个企业对股东都不负责,怎么可能对这个社会负责。因此,企业不会放弃所得利润。政府和企业谈判不成,就会利用各种规划,再建设一个更宽畅的隧道,然后免费通行。拥堵的问题就会迎刃而解了。
  问题是解决了,项目公司一定会说政府不守信用。如果当初政府在与项目公司签订合同时,告诉对方,项目要想获得基本的收益需要有一定的车流量,当初流量低的时候政府给予一定的补贴,当流量上升一定高度时,政府给予一定控制。假如每天最少通过100辆时,项目公司才能实现基本收益,如果不足100辆,政府给予补贴到100辆,如果超过200辆,不仅仅是企业超额收益,同时也会造成拥堵,当车辆超过200辆时,或者不收费或者收费缴给政府作为解决其它交通拥堵的基金。当有这样的条款设定时,政府再遇到刚才的问题,一定会通过每天向项目公司补贴200辆的通行费,从而取消收费解决拥堵问题。如果没有这样的条款,政府会花费巨额投资建设一个重复的项目来解决。至于当企业收益不足为什么给予补贴,这就是PPP项目的收益原则,盈利而不暴利。因为我们不可能希望一个长期亏损的企业给你提供优质的公共服务。当然在确保企业盈利的同时,也不能让其获得暴利,任何暴利都会导致公众利益的损失。

  四、监督管理

 PPP项目都属于公共投资项目,公共投资项目一般是由财政资金投入。如果公共项目由财政资金投入,其监督管理没有任何问题,因为,财政资金每一分钱都是公开透明的。现在的问题是,一个公共投资项目,公众有知情权,这是法律赋予的,由一个私营部门投入,而私营部门的财务是保密的,这也是受法律保护的。如何协调这两者的关系,是解决PPP项目监督管理问题的关键所在。PPP项目的政府采购流程一再强调公开,因为,只有公开才能进行监督,没有公开就谈不上监督。即便是PPP合同也要一同公开,接受社会监督。古人尚且知道,如果将100两黄金放在闹市上,即便是最好的盗贼都不会拿,如果将再轻微的东西放在隐蔽的地方,那怕是圣人经过都会受到怀疑。因此,参与PPP项目必需接受政府采购不断公开的程序,以确保公平公正。

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