2020焦点在哪儿?专项债、PPP、存量资产


来自:PPP项目大讲堂     发表于:2019-11-28 09:19:48     浏览:346次

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前言

2020就像2015,深化改革正在持续,隐性债务刚刚置换,然而许多矛盾与问题尚未解决;监管利剑高悬,但市场却不可能停下脚步。那么2020年的焦点在哪儿呢?

专项债

2020年的新增专项债总规模预计可达3.3万亿,创历史新高。其中,提前批次的额度已于近日部分下达至省级财政部门,新一轮专项债的发行潮即将开启。但与过去不一样的是,在2020年的专项债发行中,不仅新增规模历史新高,存量债务置换的规模也即将创历史新高。
2014年,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)规定,对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,各地区可申请发行地方政府债券置换,以降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设。用于置换存量债务的债券同属专项债,2015年置换债额度为3.2万亿、2016年5万亿、2017年3万亿、2018年1.7万亿,总计规模达到了12.9万亿元。由于当时地方债发行制度尚不成熟,许多置换债券发行期限较短,自2018年已经开始大量还本,就目前的情况来看,仍然是采用再置换的模式,在财政部的鼓励下,发行期限更长、近期负担更小的再置换债券。鉴于即将到来的置换债券兑付高峰,2020年的置换债券规模必将达到历史新高,其平均期限也将大幅度延长,近期发行的置换债券和再融资债券已经达到了15年,其中不乏到期一次性还本的案例。另一方面,过去作为项目收益债主力品种的棚改、土地储备等土地类债券暂停发行,也将为专项债带来意料之外的影响。暂停土地类债券,主要目的是为了调控地产市场,也是为了调节当下处于高位的地方土地库存;但去掉土地类债券的庞大规模,专项债的额度就显得绰绰有余,往哪儿投呢?从具体现象分析,离开土地后专项债的投资可大体分为三个方向:一是向片区、园区开发靠拢。片区、园区开发的现金流中依然离不开土地,但其中的价值导向与土地储备专项债有本质的区别,其主要目的还是在于发展产业,因此这类专项债券依然是属于鼓励发行的范畴,预计成为2020年发行的主力,受制于融资的园区项目再次迎来了春天。二是向基本公共服务集中。专项债中的收益包括两部分,一是进入政府性基金的收入,二是市场化收入。因此,在与土地收入挂钩的土地债券暂停后,其他依赖政府性基金收入的基本公共服务项目登上舞台,如教育、医疗类的专项债项目明显增多。这类项目的承接主体往往是事业单位,现金流也比较有保障,投入的方向也确实顺应市场需求,只是事业单位普遍是全额预算制,承接债务空间比较有限。三是对市场化模式产生竞争。在全面深化改革后,基础设施建设与公共服务运营都开始推进市场化改革,此后产生了政府购买服务、特许经营、PPP等一系列市场化模式。但是,由于地方建设资金的缺乏,许多市场化模式在实际操作中都逐渐附带上了很强的融资属性,一部分异化为隐性债务。专项债放开后,由于融资成本远低于市场融资成本,因此对带有融资属性的市场化模式产生了竞争,将一部分政府补贴高于自身现金流收入的项目改为专项债模式实施。此外,专项债还有一个特性,那就是可以集合省内若干个同一类型的项目共同发行一个债券;这就改变过去只有大项目才能融资、剩余全靠财政资金的状况。因此,在结合以上若干特性后,2020年的基建市场会有相当大程度的改变:在去融资属性后,央企国企不再具有绝对优势,民营建筑企业获得了新的机会;而中小项目的资金落实又使得一批小微企业获得更多的订单,并且专项债项目的资金管理更严格,能够缓解民营、小微企业的资金之急。

PPP

政府与社会资本合作模式,简称PPP模式,曾经非常火热,如今已经“凉凉”,在新的一年会有什么改变吗?实际上,PPP模式的快速扩张与当时政府去杠杆有非常强的联系,使得大部分项目带有非常重的融资属性;而随着PPP模式的去融资化,整个市场自然回归平静。但PPP模式除了融资属性外,对提高基础设施与公共服务的运营效率、质量有根本性的改变,在深化改革的持续下,PPP模式的继续推进是不容质疑的。在专项债大行其道、为地方融资开前门后,剥离了大部分融资属性的PPP模式也将迎来新生,如此之多的基础设施仍然需要社会资本来运营。之前财政部在论坛上提出,要探索专项债与PPP相结合,也正是强调专项债解决资金问题、PPP模式提高运营效率,通过不同阶段、不同属性的结合,发挥各自的长处。去融资化后的PPP,占用财政预算的额度是很少的,需要政府干预的程度也大幅度降低,正如许多行业经历周期后一样,PPP模式也将回归本源——提高基础设施与公共服务运营效率。在十四五期间,基础设施与公共服务的市场化改革必将加速,PPP模式也即将迎来新生。

存量资产

经财政部修订后的《政府会计制度》及其准则将于2019年1月1日起在全国各级各类行政事业单位全面施行,自2019年起地方政府将全面编制地方政府资产负债表,并于2020年向社会公布。那么这些年政府的存量资产究竟有多少呢?公布后对市场又有何影响?当前地方债的总余额已超过20万亿,但近年来大量的基础设施投资也形成了非常庞大的固定资产,因此地方政府的存量资产必然是高于地方债余额的,总体规模庞大。在厘清家底后,下一步必然是要对存量资产进行更新改造、盘活利用。一方面是提高存量资产的使用效率,加强经济发展的质量;另一方面是改善地方政府的资产负债表,提高财政资金使用的效率。当地方政府亮出家底,存量资产市场的大门也将打开:存量资产的更新改造是新基建,存量资产的市场化运营带来新市场,而存量资产的证券化将为庞大的资金寻觅一个新的去处。就如天津已经开启了盘活存量资产的进程一样,当地产的大门关上,资金必然要寻找一个新的流向,或许这就将去向比新建项目更长期、稳定的存量资产。


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专项债+PPP结合

模块一: 地方政府专项债券全流程

(一)地方政府专项债券政策背景

(二) 地方政府专项债券法律管理制度体系

(三)地方政府专项债操作实务

(四)项目收益平衡评价

(五)专项债券的全面风险管理体系

(六)项目收益专项债券发行计划和信息披露

(七)项目收益专项债券的典型案例

模块二:如何活用专项债——专项债的组合式应用

(一)使用专项债的思路

(二)专项债与PPP的组合应用

(三)巧用专项债化解隐性债务

(四)以片区开发为例,如何活用多种投融资工具

时间和地点

2019年12月06-09日 郑州市

2020年01月10-13日 成都市

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