摘要：本文拟在分析PPP项目“绩效评价体系”缺项、简单或者可操作性差等“先天性缺陷”情况产生原因的基础上，结合对现行的政策理解，提出PPP项目履约过程中绩效评价体系的完善建议，初步构建PPP项目履约过程中绩效评价体系的完善机制，供PPP项目相关方参考。
关键词：PPP项目绩效评价；完善机制；动态管理；公开公平
正 文
财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）之前，虽然2014年财政部已经发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）中提出“稳步开展项目绩效评价”，并明确指出“省级财政部门要督促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量”、“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定”，以及2015年《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中提出了“建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化”，并将政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价写入了PPP模式的定义（即，“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”）中，使“按效付费”成为PPP模式的一个基本内涵，但是，在PPP项目实际推进过程中，参与各方并未将“绩效评价”在PPP项目实施方案中体现或者深化，笔者分析原因，主要有以下：
1、政府大力推进PPP模式，政府各方开启“绿色通道”
在新时代深化供给侧改革的大潮中，为了缓解地方政府债务、进行现代政府治理结构调整、保持经济稳定增长，PPP模式得以自上而下推广。国务院、财政部、国家发改委、人民银行等先后发布一系列积极推进PPP模式的政策文件，随后各省、市级政府纷纷响应，发布适合本地特点的PPP模式推广与实施指导文件，同时各地政府也成立一系列PPP项目专项领导小组，为PPP项目的立项与审批监督开辟“绿色通道”，以简化项目审核流程、缩短项目审核周期，快速推动PPP项目落地。这些举措，起到了高效推广PPP模式的作用，但是，一定程度上也造成了PPP项目前期策划工作不严谨、政策文件贯彻与落实不力、监管把关不严，进而导致部分PPP项目中“绩效评价体系”缺省、简单或者可操作性差等情况发生，造成PPP项目“先天性缺陷”。
2、律师事务所、会计事务所、工程咨询服务机构等专业能力良莠不齐
在PPP模式推广过程中，由于PPP项目的实施机构是政府职能部门或者事业单位，而其往往缺乏驾驭“PPP模式”的专业知识，因此，推进PPP项目一般都需要借助第三方机构（如律师事务所、会计事务所、工程咨询服务机构等）作为外脑，提供PPP咨询服务，以完成PPP项目项目前期策划与方案设计、社会资本采购。但是，PPP模式自2014年开始大范围推广，可以说其是一种新生投融资模式，对国内大多数的从业人员来说——PPP是新鲜事物。因此，在PPP模式推广的初期，不同第三方机构对其学习、理解以及把握的程度差异很大，导致其提供服务的水平与质量差别很大；同时，由于部分第三方机构拥有市场先入优势，已形成了一定的品牌效应和技术领先，后期进入市场的第三方机构为了赢得市场，主动或者被动地进行盲目降价、不顾成本的“恶性竞争”；“恶性竞争”导致第三方机构为了保持盈利而不得不降低人力成本的投入，而降低人力成本的投入又反过来影响更多资源投入到自身能力的提升上，自身能力没有得到又导致其提供的服务水平与质量不断下降，提供的服务水平与质量不足又导致只能从降低服务价格方面去争取市场，从而陷入“低成本-低质量”的恶性循环。先天性的不足，加上“低成本-低质量”的恶性循环，最终造成PPP咨询服务输出的良莠不齐，进而加剧PPP项目“先天性缺陷”。
3、缺乏统一的规范实施标准
财办金〔2017〕92号之前，尽管“按效付费”已经明确，但是，由于缺乏PPP项目统一的规范实施标准，“入库”（指PPP项目申请纳入“财政部PPP中心项目管理库”和发改委“全国PPP项目信息监测服务平台”）、“列入政府中长期预算”、“绩效评价”等未形成硬性约束。在PPP模式推广的前期，PPP项目一般在完成“两评一案”审批后，即能进行社会资本采购，而在完成社会资本采购、组建项目公司、签订PPP项目合同后，即可以进入项目执行阶段。
随着PPP模式的不断深入推进，针对PPP项目规范实施的指导与约束性政策不断发布，逐渐形成从中央到地方、多部门多领域的政策体系。由于PPP尚未立法，针对PPP项目“绩效评价”的顶层法律设计尚未完成，但就目前而言，“绩效评价”现行政策的“里程碑式”文件，笔者认为是《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（2018年9月1日）和《政府投资条例》（中华人民共和国国务院令712号）。其中，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》在明确“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措”的基础上，提出了“建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”；而《政府投资条例》第三十一条指出“政府投资项目的绩效管理、建设工程质量管理、安全生产管理等事项，依照有关法律、行政法规和国家有关规定执行”。PPP项目作为一类特殊的政府采购服务，涉及政府投资与政府预算资金，因此，可以说，以上两份文件分别从国家领导层面和法律法规层面明确了PPP项目进行“绩效评价”的必要性，也必然会在未来一段时间约束PPP项目“绩效评价”的贯彻实施，并为以后PPP立法提供参考。
而《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》之后的《关于贯彻落实<中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》（财预〔2018〕167号）、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）、《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引(征求意见稿)》（财办金〔2019〕39号）、《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）等文件，则是进一步加强了PPP项目进行“绩效评价”的必要性。如财金〔2019〕10号进一步明确规范实施的PPP项目应“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”等。
现行政策文件在明确PPP项目“绩效评价”的必要性的同时，对PPP项目绩效评价怎么开展也在进行较为全面的尝试，表现为财办金〔2019〕39号文的发布。针对“绩效评价”概念、评价主体、原则与要求、评价时点、工作程序、争议解决、评价报告审核、评价结果应用、按效付费与使用者付费、绩效奖励、移交评价等内容，财办金〔2019〕39号文均做出了原则性表述，而且给出了绩效评价工作方案、绩效评价报告、绩效指标框架等供参考，可以说为PPP项目绩效评价实践指明了方向。但是，考虑到财办金〔2019〕39号毕竟为征求意见稿，其没有正式文件的权威性，在目前阶段只能为我们进行PPP项目绩效评价工作进行指导与参考，其作为实施绩效评价的依据文件还存在法理上的不足。同时，笔者认为，现行政策文件的尝试（指财办金〔2019〕39号），并未很好解决PPP项目建设期绩效评价和建设项目竣工验收、决算制度之间的衔接问题，存在违约处置与绩效评价重叠从而惩处效力加倍的情况，在实际执行中，不易被社会资本方和项目公司接受；也并未很好地解决本文提到的“绩效评价体系”的“先天性缺陷”问题，即怎么在PPP项目履约过程中完善“绩效评价体系”，以指导解决当下亟待解决的问题。
对PPP项目建设期绩效评价和建设项目竣工验收、决算制度之间的衔接问题，本文不再展开，接下来主要针对“绩效评价体系”的“先天性缺陷”问题分析，在尝试通过构建可行的操作途径的基础上，提出PPP项目履约过程中“绩效评价体系”的完善建议。
（一）PPP项目履约过程中“绩效评价体系”的完善路径建议
“绩效评价体系”的“先天性缺陷”问题，体现在PPP项目执行阶段，该阶段，中选社会资本与政府方（如有）组建的项目公司正在负责PPP项目的实施。
在PPP项目执行阶段，中选社会资本已根据《政府采购法》、《招投标法》等法律文件的法定程序被选定，并与政府方按照《合同法》、《公司法》等法律文件的法定程序组建项目公司、签订PPP项目合同或者协议，项目各方已经基于“政府主导”、“社会参与”、“市场运作”“平等协商”、“风险分担”、“互利共赢”原则达成合作。因此，PPP项目履约过程中出现的争议争端，从法理上，是合作相对方或者叫合作伙伴之间的争议争端，是同等主体关系下的争议争端，应当依法依规按照“平等协商”原则进行沟通。笔者认为，PPP项目履约过程中“绩效评价体系”的完善也应基于该观点，即基于“平等协商”原则来完善PPP项目履约过程中的“绩效评价体系”。
在PPP项目实践过程中，因为PPP项目涉及的是公共利益，按照《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）、财预〔2018〕167号、财办金〔2019〕39号等文件规定，PPP项目绩效评价的主体是各级政府、财政部门、行业主管部门、实施机构等，那么，既然绩效评价的主体是政府方，按照“我评价、我主导、我制定”的一般逻辑，针对PPP项目履约过程中的“绩效评价”的完善工作，似乎也可以同理推出“政府方是完善PPP项目绩效评价的主体”这一观点。可是，需要提醒的是：
其一，“我评价、我主导、我制定”都没有错，只是具体到PPP项目中来，深入理解政策，我们会发现，“我评价、我主导、我制定”是针对PPP项目全生命周期的不同阶段的，具有不同含义的。“我评价、我主导”是针对在PPP项目执行阶段对项目公司进行绩效评价的执行，“我主导、我制定”则是针对在项目准备阶段、采购社会资本、组建项目公司、签订PPP合同之前双方未谈判确认前的“绩效评价体系”的制定。因为在采购阶段，中选社会资本是要就具体合作事项（包括绩效评价体系，如果有的话）进行平等磋商的，谈判成功、率先达成一致才是各方合作的开始。也就是说，“我制定”的含义并不包括PPP项目履约过程中的“绩效评价体系”的完善。
其二，PPP模式运作是依据“政府主导、社会参与、市场运作”原则的。结合现行PPP政策文件，我们会发现，“政府主导”，主要体现在政府对PPP项目的前期策划、择优遴选社会资本、指导项目公司规范运营、政府通过绩效管理控制公共服务的供给方向、质量、效率等，但PPP模式也要求采用市场化方式运作PPP项目，市场化是平等主体之间的，不是行政隶属的，同时它不是单向的，它应该是多向的。
同时，因为项目公司或者社会资本的逐利本质，以及作为被考核对象等原因，为了防止“自己给自己定考核标准”的闹剧发生，其也不能主导完善“绩效评价体系”。那该怎么办哪？笔者认为，可选的答案不多，引入第三方专业机构以及专家评审机制或许能比较有效地解决这一问题。
具体来说，其一般完善路径为：首先由实施机构和项目公司作为共同的采购人，公平、公开、透明地择优选择第三方专业机构；在第三方专业机构的协调和专业支持下，双方针对“绩效评价体系”进行平等磋商、逐步完善、达成最终一致，并完善“绩效评价体系”、签订补充协议；如果双方未达成一致，可参照财办金〔2019〕39号中“异议处置”办法，引入专家评审机制，通过进行专家评审会等形式，参照专家评审意见，以达成最终的一致，即可参照“通过评审的，按照调整后的签订补充协议并执行，未通过评审的，按照专家评审意见修改后执行”，完善“绩效评价体系”，当然，如果双方最终仍不能达成一致，可按照PPP合同中相应条款协商解除合作。另外，如果实施机构和项目公司拥有足够的人员、技术、经验等，能够有能力协商完善“绩效评价体系”，也可以不委托第三方提供服务。
（二）PPP项目履约过程中“绩效评价体系”的动态完善机制建议
PPP模式是基于“风险分担”等原则构建的合作关系，由于PPP项目履约过程中的风险存在不确定，尽管前期已初步对风险进行了合理分担，但是仍然存在执行时发生的风险明显超过承担方上限的情况、新风险的出现等情况，因此，需要在PPP项目风险分配中需要考虑动态调整的原则。但是，在PPP项目履约过程中，当风险分配触动动态调整机制的时候，绩效产出也会在一定程度上发生变化，导致原有的绩效评价体系与调整后的项目绩效产出可能出现不相匹配的情况，而不能达到“绩效评价”规范PPP项目实施、提高公共服务供给质量和效率、保障合作各方合法权益的目的，起不到约束激励的作用。
因此，笔者建议，结合PPP项目履约过程中的风险动态调整机制，综合考虑项目执行阶段的实际情况与不断变动的外部性因素影响，在PPP项目“绩效评价体系”中增加动态完善机制，细化“绩效评价体系”完善机制的触发条件、磋商谈判程序、磋商结果确认机制、专家评审机制等，增加PPP项目规范实施的弹性空间，保障PPP项目的顺利推进和项目各方的利益诉求。
（三）PPP项目履约过程中“绩效评价体系”的公平机制建议
PPP项目合同签订，合作达成，“绩效评价体系”初步达成一致。如前文分析所述，随着PPP项目执行，因为项目风险再分配、外部性因素（市场变化、政策变动）和各方利益诉求进一步具象等，原有“绩效评价体系”需要进一步完善，在保证公平公正的情况下，引入第三方专业机构是一种可行的途径，也是《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（2018年9月）、财办金〔2019〕39号、财金〔2014〕113号等政策文件允许的一种途径。然而，落实到具体操作层面，PPP项目参与方众多，各项工作的具体主体差异，如实施机构是准备、采购、监管和移交等工作的具体主体，社会资本是项目公司组建的主要主体，财政部门是协调、统筹管理主体，项目公司是项目投融资、建设、运营和移交等工作的具体主体，受各方牵制，第三方专业机构很难保持其“第三方”的独立地位，容易受采购人（业主）意志、报酬取得途径（向谁收取、如何收取）等因素影响，因此，如何引入第三方专业机构、第三方专业机构如何合规合理开展工作、第三方专业机构如何保持提供服务的公平公正，就成为完善“绩效评价体系”、保证公开公平的核心问题。
结合前文分析，如果政府和项目公司均是其采购人，那么保证其保持第三方专业机构提供服务的公平公正，本质上只要解决好其报酬的取得（第三方专业机构一般也是企业，也是逐利的），就能在相当大地程度上保持其第三方的独立性，从而利于其从公平公正的角度，完善PPP项目“绩效评价体系”。
综上，笔者建议，在完善“绩效评价体系”的机制中，建立公开公平机制，通过对引入第三方专业机构的进行全流程控制，以保证完善“绩效评价体系”服务的公开公平。具体来说如下：
1.应由政府方和项目公司作为共同的采购人遴选第三方专业机构；
2.政府方和项目公司均应预留与第三方专业机构的沟通渠道，同时构建多方沟通协商机制；
3.应选聘相关专业的第三方专家，针对待完善的绩效评价体系进行评审，收集各专家的评审意见；
4.应将完善后的“绩效评价体系”提交政府审批（程序参照同PPP项目合同的签订程序）同意后方可签订执行；
5.可将第三方专业机构的报酬列入运维期履约保函或者由政府方付费。如果第三方专业机构的报酬如果由项目公司支付，列入项目公司运维成本，第三方专业机构为了取得报酬必然受到项目公司比较大的影响，进而影响第三方专业机构服务的公平性。
为了完善已处于执行阶段的PPP项目的“绩效评价体系”，笔者结合上文分析，初步构建以“明确完善主体、完善目的、完善依据、完善原则、完善程序”为主要内容、以“第三方专业机构引入机制和专家评审机制”为核心机制、以增强PPP项目绩效评价体系的弹性和可成长性的“动态完善机制”和增加PPP项目绩效评价体系完善机制有效性和可执行性的“公开公平机制”为辅助机制的PPP项目 “绩效评价体系”的完善机制体系，提供一个完善PPP项目履约过程中“绩效评价体系”的方案，供PPP项目相关方参考。综合上文分析，简要表述如下：
（一）PPP项目履约过程中“绩效评价体系”完善机制的主要内容
完善机制的主要内容是为了说明“谁解决、解决什么问题、依据什么解决、怎么解决和解决途径”的问题。
1.“谁解决”——完善主体
不同于处于前期阶段的PPP项目，已经进入执行阶段的PPP项目，政府方与项目公司已根据PPP项目合同缔结合作关系，从合同法的合同相对性来讲，双方处于平等的法律地位。因此，针对双方共同的事务，双方都应是处置主体，即完善PPP项目履约过程中“绩效评价体系”的主体为项目公司和实施机构。
2.“解决什么问题”——完善目的
PPP项目在前期策划与推进过程时，存在“绩效评价体系”缺项、简单或者可操作性差等各种影响PPP项目履约推进的“先天性缺陷”问题，通过完善“绩效评价体系”，弥补缺陷，使“绩效评价”对PPP项目起到约束激励的作用，保障公共利益，即为完善PPP项目履约过程中“绩效评价体系”的目的。
3.“依据什么解决”——完善依据
完善PPP项目履约过程中“绩效评价体系”应以现行法律法规、政府已批复的前期文件、已签订的合同协议等作为依据。
4.“怎么解决”——完善原则
“无规矩，不方圆”。结合上文分析，完善PPP项目履约过程中“绩效评价体系”应以“合法合规、平等协商、公开公正”为原则。
5.“解决途径”——完善程序
完善PPP项目履约过程中“绩效评价体系”，可先由实施机构和项目公司作为共同的采购人，择优选择第三方专业机构；第三方专业机构编制完善工作的初步方案，由双方平等磋商、逐步完善、达成最终一致，并完善“绩效评价体系”、签订补充协议；如果双方未达成一致，可引入专家评审机制，通过进行专家评审会等形式，完善“绩效评价体系”；如果双方最终仍不能达成一致，可按照PPP合同中相应条款协商解除合作。当然，如果实施机构和项目公司拥有足够的人力、技术、经验等，能够有能力协商完善“绩效评价体系”，也可以不委托第三方提供服务。
（二）PPP项目履约过程中“绩效评价体系”完善机制的核心机制
完善机制的核心是引入第三方专业力量，包括第三方专业机构引入机制和专家评审机制。通过引入第三方专业力量，弥补政府方和项目公司人力、技术、经验等的不足，解决PPP项目“绩效评价体系”的“先天性缺陷”问题，在满足各方利益诉求的基础上，保障项目规范、顺利实施。
（三）PPP项目履约过程中“绩效评价体系”完善机制的辅助机制
一个完整的机制体系，必须是有弹性的、可成长的，失去弹性机制体系将失去活力和生命力，其必然将与项目实际情况不断背离，产生各种冲突与矛盾，进而导致机制体制本身失去价值；同时，一个完整的机制体系，必须是一个有效的、可执行的，没有实际效用的机制体系，必然也是被各利益相关方抵制的，无价值的机制体系。
在PPP项目履约过程中“绩效评价体系”完善机制中，“动态完善机制”可以增强PPP项目绩效评价体系的弹性和可成长性的，保持完善机制的活力和生命力；同时，“公开公平机制”可以增加PPP项目绩效评价体系完善机制有效性和可执行性的，为各利益相关方共同接受。通过构建“动态完善机制”、“公开公平机制”两种辅助机制，可以使“绩效评价体系”完善机制始终保持良好的适应性，并使项目绩效评价体系可以在PPP项目履行过程中能始终发挥其约束激励的作用，以规范PPP项目实施、提高公共服务供给质量和效率、保障合作各方合法权益。
随着财金[2019]10号文发布，以及PPP项目陆续进入执行阶段，PPP规范实施和进入后半程的PPP项目，都对PPP项目“绩效评价体系”提出了更高、更严格的要求，要求绩效评价不再是流于形式的花样文章，也要求绩效评价体系更具指导与实操价值。而完善PPP项目履约过程中“绩效评价体系”，实质上是对PPP项目规范实施和“按效付费”的延后的补充，并无惊奇。本文通过构建一个初步的PPP项目“绩效评价体系”完善机制体系框架，让已实施的PPP项目修正自身、新PPP项目引以为思，并抛砖引玉，供PPP项目各相关方参考与讨论。
[1]陈龙. PPP项目绩效评价研究综述[J]. 财政科学, 2017(4).
[2]杨扬.公私合作制（PPP）项目的动态利益分配研究[D]. 大连理工大学, 2013.
[3]李丽,石宁宁, 严华东,基于合同柔性的合作方信任对PPP项目管理绩效改善的实证研究[J]. 武汉理工大学学报（信息与管理工程版）, 2017(1).
[4]刘晴. PPP模式下基础设施建设项目绩效评价研究[D].2015.
[5]毛君豪. PPP项目风险分配基本框架优化研究[J]. 建筑经济，2019（6）：34-37.
[6]张云宁，高德生，欧阳红祥 . PPP关键成功因素对绩效影响的实证研究[J]. 武汉理工大学学报(信息与管理工程版), 2019, 41(1):74-79.
[7]邢钢. PPP项目中政府介入权法律问题研究[J]. 比较法研究, 2018.
[8]张晓艳[1] , 戚悦[2] . PPP项目绩效评价体系研究[J]. 开放导报, 2018.
[9]李晓光, 郝生跃, 任旭. 关系治理对PPP项目控制权影响的实证研究[J]. 北京理工大学学报（社会科学版）, 2018, 20(3).
声明：本文转载自《财政监督》2019年11月（下）。
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！