热点问题1：当前PPP业务中政府方会计核算亟待解决的问题有哪些？如何有效解决？有何会计处理相关建议？
周兰萍律师：我国现行的政府会计体系由预算会计和财务会计构成，需要同时编制政府决算报告与政府财务报告，其中政府预算会计实行收付实现制，政府财务会计实行权责发生制，即通常所说的“双体系、双基础、双报告”会计模式。PPP业务的政府方会计核算同时涉及两种体系下的会计处理，就当前所存在的问题，以下三点看法和建议供参考。
一是现阶段和PPP项目相关的支出主要在政府决算报告中体现，仍未完全反映在权责发生制的政府财务报告中。收付实现制下对PPP项目只进行收支核算，不能完整反映各级地方政府PPP项目的真实财务状况、运行情况等信息。因此，建议完善政府财务报告制度，在政府综合财务报告和政府部门财务报告中增加PPP业务相关内容。
二是PPP项目相较传统项目更为复杂，涉及主体包含了政府与社会资本方，合作模式、回报机制多样化，还需要考虑按效付费等相关因素，但目前国家尚未出台关于PPP业务中政府方会计处理的具体准则，导致对于PPP业务所形成资产、负债等会计要素的确认、计量等方面缺乏依据，给地方政府的会计核算实际操作带来了较大影响。就此问题，我们注意到财政部会计司刚刚发布了关于征求《政府会计准则第10号－政府和社会资本合作安排》及应用指南意见的函，预计该准则正式出台后，对于规范PPP业务的政府方会计处理将会发挥重要的作用。
三是就PPP业务所涉及的预算会计核算问题，尽管在财政承受能力论证的相关指引文件中，已对政府方在PPP项目中的支出责任区分为股权投资支出、运营补贴支出、风险承担支出和配套投入支出四大类，但对于各项支出责任如何与财政预算中的具体政府收支分类科目相衔接，目前也缺乏指导性意见和实施细则，导致不同地方政府在对同类PPP项目进行财政支出预算安排时，在具体支出科目的选择上存在较大差异，缺乏统一的标准，亟需国家层面出台相关的文件对此进行规范化。
此外，PPP业务的会计核算离不开对PPP模式的理解，如果负责核算的财会人员对PPP项目缺乏基础的认识，对PPP项目合同条款也无法正确区分和识别，显然无法实现对PPP项目正确的会计处理。因此，建议政府方应当同时健全PPP培训制度，对相关核算人员进行持续和系统的培训，增强其对于PPP业务的理解，提高会计核算工作效率和准确性。
热点问题2：如何规范、统筹、有效地使用PPP项目财政资金?有哪些相关建议?
周兰萍律师：建议从以下四方面加强对PPP项目所涉财政资金的使用管理,提高资金使用效率。
一是财政部门及相关主管部门应当清晰界定可用于PPP项目的财政资金范围、财政资金筹措方式、预算收支科目，完善相关的资金使用管理办法，并明确该等资金应当适用的会计处理方式。应当要求项目公司建立健全的财务管理制度和内部控制制度,针对PPP项目所使用的财政资金，按照资金性质(政府直接投资资金、政府出资资本金、补贴/补助资金、贴息资金等)进行单独核算或管理。
二是财政部门及相关主管部门应按照规定加强PPP项目财政管理，依法合规开展项目识别、准备及政府采购程序，监督管理社会资本的合同履约情况及对政府财政资金的使用管理情况，并根据财政承受能力论证结果、PPP项目合同、项目绩效考核标准约定，严格管控和执行项目支付责任。对于项目执行过程中投资额或政府支出责任发生重大变化的情况加强分类管理，明确与财政支出责任相关前期文件和程序的调整机制，形成对政府财政资金使用情况及支出责任的动态管控机制。
三是加强对各项财政资金的预算绩效管理，完善预算绩效管理流程，合理设置绩效目标，完善中期及后期绩效评估机制，做好绩效运行监控，开展绩效评价和结果应用。落实政府财政资金审计制度，对使用不同性质财政资金的PPP项目，应进行分类、分层管理，做好跟踪审计、专项审计或延伸审计。
四是做好PPP项目所涉财政资金的信息公开公示工作，除涉密信息外，与PPP项目有关的财政资金使用情况应当在财政部全国PPP综合信息平台中及时公示，通过公众监督等方式，促进PPP项目各参与方规范使用财政资金，提高资金使用效率。
周月萍、周兰萍：《PPP项目困境破解与再谈判》
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热点问题3：本级政府全资或控股的国有企业以社会资本身份参与本级PPP项目的利弊有哪些?相应的建议及法律政策依据或理由是什么？
周兰萍律师：首先，关于政府融资平台或者国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的规范性文件。
一是财金113号文规定:社会资本“不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。
二是国办发42号文规定:“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目”。
三是财金54号文规定:“地方政府融资平台公司不得作为社会资本方”。
四是财金10号文规定:“本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业不得作为社会资本参与本级PPP项目”。
因此，对于地方国有企业能否作为社会资本参与本级PPP项目的问题，国家层面的政策趋势已从“完全禁止”转变为“有条件地限制”，目前最新的文件规定并未禁止已经与政府脱钩、完成市场化改制并实现市场化经营的政府全资或控股的国有企业以社会资本身份参与本级PPP项目。
其次，从规范性文件制定的出发点来看，禁止未脱钩的政府融资平台公司参与本级PPP项目主要目的:
一是防范地方政府变相举债和隐性债务风险。由于地方融资平台并非市场化运作的主体,其偿债资金来源主要来自于政府财政，因此如允许融资平台参与本级PPP项目，实际上是将政府投资行为变相包装为PPP模式，政府仍承担了兜底责任，无法实现对项目投融资、建设、运营维护风险的有效隔离，存在构成政府违规举债的风险，与当前的政策趋势相违背。
二是影响项目的可竞争性，不利于实现PPP物有所值。虽然地方融资平台或国企常常实际承担地方性建设开发项目的主要责任，更加熟悉地方实际情况和规则，但是如允许其与其他社会资本一同参与PPP采购，由于其身份背景以及和地方政府的利益关系，可能影响到项目采购的公平竞争，甚至是区域和行业垄断，不利于激发市场主体活力和发展潜力。
三是与PPP原则和精神不符。采用PPP的重大意义在于有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开，但是大多数地方融资平台或国有企业的经营管理完全依赖于地方政府的行政决策，没有实现完全的市场化经营。如果允许其参与PPP项目，则很有可能产生政府既是运动员又是裁判员的问题。
最后，转型后的融资平台公司或国有企业参与PPP项目的优势在于其在过去积极参与城市基础设施建设、提供公共服务的过程中已经积累了无可替代的优势，可以在PPP项目建设和管理方面发挥其突出的经验。
因此，可以建议针对不同类型的国有企业从不同方面不同程度地参与PPP项目。对于仅具有一定的投融资能力或建设能力的地方国有企业，可支持其与其他具有全面建设和运营能力的社会资本或财务投资人组成联合体参与。对于具备较大企业规模，有较强的投融资能力、项目建设和运维能力的地方国有企业可以独立作为本级PPP项目中的社会资本方。对于已具备良好的市场竞争力，且在特定领域具成熟经验的地方国有企业，可进一步拓展全国范围内的项目机会。
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