用好“物有所值”这个PPP价值管理的利器

文 | 张燎

过去一段时间，PPP项目运作中出现的虚火上升和跑偏现象，以致物议汹汹，部分项目流于形式的物有所值评价和财政可承受能力论证备受诟病，为什么会出现南橘北枳现象？

对物有所值（Value for Money, VFM）这个词，我们是按照老百姓通常的字面理解——钱花得值当，还是按照PPP的专业定义——比较PPP和传统政府采购两种项目交付方式之间的公共部门支出差异？特别是，我们在致力推动PPP高质量发展的过程中，究竟如何看待颇具争议的物有所值评价，确实需要厘清一些概念，坚定PPP规范发展的道路。

论证PPP项目正当性的较佳方法

在我看来，物有所值评价是中国PPP政策体系的三大基石之一（另外两个是操作指南和财承论证指引），在没有找到更好的方法之前，它是迄今为止论证PPP项目正当性、合理性决策的相对较佳的方法学。

当我们面临基建项目新建、改扩建或盘活存量等需求时，究竟采用传统政府投资或主导的模式，还是其它引入社会资本主导的非传统交付方式，必须有一种评判方法和标准在多种可选交付方式中进行比较，而不是为改革而改革，为PPP而做PPP。如果因为别的地方都在做PPP，我们也必须做一做；或者，政府实在融不到资了，不管多高的实施成本，强迫做PPP，这样的公共管理决策，无疑是欠缺理性和正当性的。

众所周知，现行的基建项目投资决策是就项目自身的财务、国民经济和社会、环境影响等各方面可行性，在单一投融资方式（主要是传统政府投资）的假定基础上综合评价的结果，并未做同一项目按不同交付方式（传统的政府投资与非传统的社会资本主导）下的项目全生命期可比总成本的比较，因此也难以从公共部门支出视角做出项目的哪一种交付实施方式更为“物有所值”的价值判断。

物有所值评价方法，正是为改善公共部门管理在基础设施和公共服务领域选择项目交付方式时比较粗放，习惯拍脑袋及重融资建设轻运营等毛病的一个抓手。它也是在多项目、多交付方式竞争有限财力资源场景下的一种决策逻辑。

坚持定量为主、定性为辅

然而，理想很丰满，现实更骨感。自2015年12月《PPP项目物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167）颁布实施以来，在中国这样高强度基建和地方政府单一决策体制的经济体，推行PPP以及有效发挥物有所值评价的决策筛选作用，是非常具有挑战性的改革行动，稍不留意，好方法在各种诱导下容易异化为“认认真真走形式”。

事实上，四年来对物有所值方法有效性的吐槽不断，当前物有所值评价的政策和实务方法均有待优化。

财金167号文规定评价方法分定性评价和定量评价两种，且文中提出鉴于试行期对物有所值定量评价缺乏数据积累，故以定性评价为主，定量评价为辅。但是，不考虑试行期的特殊情况，定性、定量两种方法究竟该谁为主、谁为辅，或者是同等重要？两种方法相互之间是什么关系（同时满足、先后分别满足、任一满足即可？）一直存有争议，相关政策文件没有给出明晰的规定。实务上，我们观察到PPP项目物有所值定性评价自由调整空间过大，评审专家主观性太强；定量测算缺乏风险量化的有效支撑，物有所值评价与实施方案脱节等等突出的普遍现象。

我个人认为，物有所值评价毫无疑问应该坚持定量评价为主、定性评价为辅的基本原则。按照前述对物有所值评价方法的定义、性质的讨论，定量评价才是体现物有所值原意的基本方法，应该作为方法学本体确定下来。定性评价则是一种快速的、粗略的评价方法。打个比方，物有所值的定量评价好似企业估值的折现现金流（DCF）法，定性评价类似PE倍数等快速估值法。

进一步说，定性评价应该作为项目早期，初步实施方案未稳定前，缺乏定量评价所需数据，或者待评价项目较多而没有必要一一开展耗时耗力定量评价时的粗筛方法。定量评价——基于特定的项目实施方案及其风险分配、回报机制和收入成本预测等边界条件，量化风险转移或自留成本后，计算出的传统交付可比成本（PSC）与非传统交付可比成本（PPP）的差值（VFM）——应该作为物有所值评价的主体方法。

此外，这个差值（VFM）不仅正数或负数有不同含义，其量值还可以应用于同期同一财政责任主体的多个具有物有所值正效应的项目之间进行有意义比选的参数，而非现在的通过制：只要VFM是正数，即算物评通过。

至于物有所值定性评价中存在的评审专家“不专”、甚至滥竽充数，组织者随意调整评分权重，打分主观性强，缺乏严谨性等等，属于技术性问题，待前面的定性定量何为主辅、定量评估量值比较等核心问题解决后，定性评价规范起来相对容易。

改进定量分析的可行办法

目前，物有所值评价工作频遭诟病流于形式，主要原因还在于重定性轻定量，欲行定量却又缺乏量化风险的方法。尽管目前定量分析的基础数据库仍然不够，但这并不意味我们业界一定毫无作为。

我们知道，物有所值定量评估公式：VFM= PSC-PPP中，计算PPP值时的风险量化方法和可操作性是关键。一般而言，承担某一风险的预期成本需充分考虑各类风险出现的概率和相应的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。比例法、情景分析法都属于确定性分析法，而概率法则属于随机性分析法。

图1PPP的物有所值（VFM）概念

比例法和情景分析法——是当前PPP物有所值评价实务中风险量化分析的主要方法，虽然操作相对简单容易，但存在一定的内在缺陷。由于它在风险量化分析中，只考虑了少数离散结果（少量的可能的风险结果），而忽略了众多的其他可能的结果，从而缺乏对风险进行较为充分且系统的评估，导致风险量化分析的结果在一定程度上不够准确、全面。

有什么方法改进吗？答案是可以，改用概率法。虽然这种方法对各种风险在不同行业项目类型的概率分布和风险成本数据积累要求较高，但作为随机性风险分析的主要方法，它对可变的风险参数，选取其概率分布函数，使其成为具有不确定性的变量，进而通过不同概率下的风险承担成本值的累加，量化测算特定风险成本的预期值。由于概率分布是描述风险变量分析中不确定因素的一种更贴合实际的方法，因此测算结果相对更加严谨、准确。模拟和描述单一风险变量与管理度量目标关系的一种典型方法，是蒙特卡洛抽样模拟。具体示意如下图2，可以把它想象为核磁共振检查身体时，“横切”人体组织的切片越薄，数量越多，越能够还原出一个接近真实的人体状况。

图2蒙特卡洛抽样原理

尽管实际情况中某种特定风险的概率分布各不相同，但分析表明，采用蒙特卡洛抽样进行风险概率分布的模拟，当某种变量的风险概率分布形态选择合理，抽样次数足够大时，频率分布非常接近概率分布。

我们以某地演艺中心场馆PPP项目的物有所值评价中的风险量化为例。咨询人员在构建财务模型的同时，选定与可能存在产生风险损失相关的初始变量（即财务测算中的参数和假设），并将其取值设定为“输入项”，即将其取值从定值变为概率分布函数（选取适当的分布函数及其参数取值）。同时，设定风险产生后所影响到的结果（如可行性缺口补助）作为“输出项”。从而，当我们运用诸如@Risk等专业风险分析软件，对“输入项”进行大量蒙特卡洛模拟取值计算后，“输出项”的取值亦变成概率分布函数。得到的量化测算结果见图3。

图3某演艺中心PPP项目财务测算模型的风险量化分析和输出结果

我们在暂时缺乏完整现成的风险数据库的时候，面对风险量化分析并非完全束手无策，而是我们自己被困难吓倒了，放弃了对基本逻辑的思辨，对虽非最优但也是精度足够的次优解的追求，偷懒退缩到定性评价去应付。“简单易行不烧脑”，结果却是“认认真真走过场，谁都不信你”。

我建议将蒙特卡洛模拟这类不确定性分析的概率法应用于物有所值定量评价，提升风险量化的科学性和可操作性。

将物有所值贯穿PPP项目管理全过程

除了前述定量定性评价之争、风险量化等几个问题之外，现有物有所值评价的政策和管理程序还存在巨大的改进空间，即把物有所值评价和理念贯穿PPP项目管理全过程，而不是仅仅局限于项目前期的识别准备阶段。现实情况却是，项目一旦进入PPP采购，物有所值评估报告及结果马上就束之高阁，VFM的理念也随之“刀枪入库、马放南山”，这是根本性的误解。建议将物有所值评价贯穿PPP项目全生命期，从项目识别准备，延伸到社会资本采购评审，乃至项目执行阶段的跟踪评估等。

我们当年在协助财政部编制《PPP项目操作指南》时，特别强调物有所值评价在PPP项目准备阶段，可以作为验证工具在修改项目实施方案后，再次进行物有所值的验算。相关规定已反映在财金[2014]113号文中，但实际工作中各方对这个要求执行不到位。另外，一个地区一段时期内的PPP储备项目筛选，应该结合物有所值量值大小、财承空间占用比例、项目成熟度优先度等几个维度的标准，让同期多个拟实施项目竞争有限财力资源，选择那些优先度较高、前期准备更充分、VFM量值更高、财承空间占用合理的项目组合。形成按时间轴的所谓“漏斗形”的项目筛选机制，而非“直桶形”。

按照PPP社会资本采购的本质——选择最有竞争力的商务报价，最有能力完成项目合约的社会资本合作方，和物有所值评价的本质——综合考量风险转移承担成本、竞争性中立调整等对比差异因素后的两种交付方式下项目总成本差，物有所值正是采购阶段评审中，破解如何科学评估各个投标方案的商务报价优劣高下难题的好方法。针对各个投标方案的数据，评审专家组运用物有所值原理计算出的VFM值，作为对应投标方案的商务标评判指标，将比单纯以水价、通行费、政府补贴额等这些产出物或服务价格的间接性商务条件更准确。使用直接衡量各个投标方案物有所值效应的综合指标VFM，避免评审在不同风险分配设置下，间接性商务指标的扭曲失真，以及因为主观赋权重给商务、技术、运营和资信等评审因子导致的扭曲强化。

此外，就PPP项目运营期的履约监管，与其生搬硬造一些工程类、维养质量类所谓“绩效考核指标”，不如盯住VFM这个综合性指标作为主要绩效考核指标，并与准备阶段、评审阶段的PPP值、VFM值持续对照，描绘监测PPP项目全生命期VFM值的变化“曲线”。总之，用好物有所值这个利器，让它在PPP项目全生命期价值管理上发挥作用。

（作者为上海济邦投资咨询有限公司董事长；编辑：王延春）