作者：杨晓怿 基础设施投融资、PPP咨询顾问
近日，2020年提前批次1万亿专项债额度正式下发，财政部要求各地加快发行工作，促使基建投资尽快落地；国务院发布了《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号），降低了部分基础设施项目的资本金比例，并允许金融工具筹集项目资本金，开放了基础设施的股权投资。
在政策的组合拳下，2020年势必成为基建大年。但是，基建只是刺激经济、提振内需的手段，不是最终的目的；要真正促使经济转型，提高经济发展质量，地方政府还需“修炼内功”，将外部刺激转化为经济发展的内部驱动。
一、财政要过“紧日子”，深化改革不能停10月16日国常会提出，各地要加强财政预算管理，政府要坚持过“紧日子”，严控一般性支出；而财政要过紧日子的内涵，并不是指让政府少花钱，而是要让地方政府把钱“花在刀刃”上。
为何要过“紧日子”？因为在目前的环境中，地方政府面临着多重压力。
首先，外部环境复杂，国内产业压力很大，尤其是地方经济的支柱企业都面临着普遍性困难。因此，国务院提出，要进一步落实落细减税降费政策，及时研究解决企业反映的突出问题，确保制造业等主要行业税负明显降低；通过减轻企业负担激发市场活力，对冲经济下行压力，是很有必要的。但减税降费也将减少财政收入，而地方政府的保民生支出却在增大，地方财政的压力可见一斑。
其次，财政预算改革进一步深化，再次整治隐性债务。地方隐性债务的产生非一日之寒，需要多渠道措施共同化解，其中自然离不开财政资金的支持，并且是近几年内的持续支持；这就使得地方财政在短期内显得更加捉襟见肘，必须要过“紧日子”。
一方面是财政的紧张，另一方面是发展的压力；地方政府应当调动各方积极性，采取市场化的方式，与社会资本协同发展，加大有效投资力度，使有限的财政资金发挥更大的作用，在过“紧日子”的同时，更要实现地方经济的发展。
二、“十四五”即将到来，地方发展需要什么？自2015年以来，中国又走过了一个五年，扶贫任务基本完成，改善民生卓有成效；经济发展仍在持续，但经济结构出现了较大的变化，在新的五年中，地方发展需要什么？
近期，国务院召开了国民经济和社会发展第十四个五年规划编制专题会。会议中提出，要坚持发展第一要务，突出保持经济运行在合理区间、推动高质量发展，要围绕增强发展内生动力、激发市场活力，也要围绕补短板、促升级、增后劲、惠民生，研究推出一批重大工程和项目，更加注重发挥社会力量作用，着力提升基础设施水平，增强产业创新力和竞争力，促进改善生态环境。
因此，在即将到来的“十四五”中，地方发展需要通过激发市场活力、发挥社会力量，实现提升基础设施水平、增强产业创新力和竞争力、改善生态环境环境的目标；这意味着未来五年地方发展重点领域是园区、基建与环保，并且要进一步加强社会力量在地方发展中的作用。
三、基建投资再加码，PPP模式如何再出发？2019年6月，财政部在《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》中提出，加大专项债的发行力度，支持发行长期限的地方债券，还允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金；11月4日，中金公司发布了2020年宏观经济展望，其中提到外需不确定性有所缓解，内需增长仍面临压力，预计实际GDP增长可能从今年的6.1%放缓至2020年的5.9%以及2021年的5.8%，预计逆周期政策会进一步加码，新增专项债发行规模将从2019年的2.15万亿元（GDP的2.2%）扩大至2020年的3.35万亿元左右（GDP的3.2%），基建投资规模将进一步扩大。
在新一轮的基建政策下，专项债为地方补短板项目提供了急需的资金，解决了许多地方政府的“燃眉之急”，过去那些被“异化”的市场化模式也得以回归本源，不再作为地方政府隐性融资的工具，PPP模式将重新出发，迎来新的使命。
政府与社会资本合作模式的本意是取企业之所长，采用市场化的方式提升公共服务和政府治理水平；因此回归本源后的PPP，将着眼于“十四五”的政府发展目标，通过企业的参与，为政府提供系统化的解决方案，促使地方经济迎来高质量的发展。
在地方经济发展的过程中，产业发展变得越来越重要，经济发展的内部驱动必须要通过产业发展来实现，也只有地方产业蓬勃发展才能实现地方经济的自我造血功能。地方政府也逐渐意识到，政府能够把园区建起来，但很难通过一己之力将园区做大、做好，要实现园区的高质量发展，迟早要引入社会力量。在如今财政过“紧日子”、地方发展比速度的情况下，与社会资本合作势在必行。
但是在过去数年的PPP实践中，有一个问题始终困扰着各方：如何发挥PPP模式的效益？在许多单一项目中，政企合作的基础仍然还是建设与融资，社会资本无法发挥自己更好的服务，政府也无法真正的节省开支；最终虽然政企双方都努力促使项目成功，但却并未创造真正的效益。
因此，能够真正发挥PPP模式效益的，还是片区开发、园区开发等，能够通过区域价值体现双方合作成果的项目。一个优秀的社会资本方可以为片区开发提供整体解决方案，培育区域发展能力，通过片区价值的提升使区域内的产业加速聚集，最终形成区域本身的自我造血能力；并且在这个过程中是不需要政府融资或提供担保的，这是真正的降低政府在全生命周期的支出，社会资本也从区域价值的提升中得到自己的投资回报，实现了政企双方共同发展、利润同享。
四、开发性PPP模式与意义对于这样真正有益的片区开发模式，中国财政科学研究院PPP研究所提出了一个新的概念：开发性PPP。开发性PPP模式是指以实现区域可持续发展为目标，政府和社会资本建立长期合作关系，提供以产业开发为核心的基础设施和城市运营等综合开发服务；这是PPP模式的2.0版本，不仅为地方政府解决了投资的短板，还实现了高质量的项目运营工作。在中国财政学会和中国财政科学研究院联合主办的“第二届开发性PPP论坛”上，开发性PPP课题研究成果正式发布。意味着开发性PPP从实践经验全面提升到理论高度。
在具体的实践过程中，华夏幸福与地方政府合作开发运营的产业新城就是典型的开发性PPP实践代表，在全国各地都取得了非常不错的成绩。中国财政学会PPP研究专委会副主任委员、华夏幸福执行总裁张书峰在第二届开发性PPP论坛上，对开发性PPP的四个主要优势作了介绍：
第一，综合开发。
过去的PPP模式，往往着眼于单个项目，忽略了区域整体的空间价值。在单一PPP转变为开发性PPP后，政企双方基于整体合作，实现区域内的整体规划、产业布局、资源整合和要素集成；实现以城镇为依托的一体化的综合开发，以公共服务和产业开发融合为核心的产城融合发展模式，通过市场赋能和价值挖掘，带动区域产业、税收和就业全面发展。
开发性PPP强调综合开发，整体更新、系统补齐；不仅在空间上进行综合开发，还将规划设计咨询、土地整理、基础设施建设、城市公共配套建设、产业发展和城市管理运营这六大服务作为一个整体，对区域进行综合开发，实现高质量的发展。
第二，自我造血。
在开发性PPP模式中，政府和社会资本的收入完全来源于由社会资本创造的新增收入，政府不投资，不担保，不兜底，不负债，不融资，合作区域范围内所有的投入都是由社会资本负责。
因此，社会资本需要源源不断的导入高端产业，并建立为地方长期服务的机制，促使各种产业要素能够向区域内聚集，产业链不断完善，最终实现地方经济的“自我造血”，不仅不依赖财政，还会将区域转变为拉动地方整体发展的“高地”。
以固安产业新城为例，固安县财政收入由2002年的1.1亿元到2017年的98.5亿元，复合增长率远高于固安县所在的廊坊市和河北省。固安县2018年完成GDP近250亿元，同样复合增长率远高于所在的省市，华夏幸福已经通过开发性PPP为合作区域创造新增财政收入超千亿。
第三，激励相容。
由于目前PPP尚未立法，PPP合同中的约定也难以面面俱到，这使得PPP项目充满了不确定性；在项目实施的过程中，政企双方也难免产生矛盾，无法实现激励相容。
但基于空间的开发的开发性PPP项目，是以企业投资、产生增量效益为核心的，政企合作的边界更为清晰，不确定性大大降低，使得政企双方长期持续合作成为可能；另一方面，由于开发性PPP强调的是“增量取酬”，政企的目标是一致的，即提升空间价值，做大区域经济蛋糕；就此解决了激励相容的问题，开发性PPP项目也变得更有生命力。
因此，许多地方政府与华夏幸福真正结成了合作伙伴关系，政府会主动的为华夏幸福创造良好的发展环境，提供政策支持和主动服务；双方因为激励相容机制而自发的相而行，形成了合力，优势互补。在政企长期合作的良好基础下，华夏幸福的产业发展团队已经成为了全球最具规模的产业发展服务商，经过十几年发展与沉淀，拥有4600名产业招商专家，拥有2760万家企业，11.5万亿动态企业信息和招商的大数据系统。在世界技术和产业研发最先进的产业国家和地区设立了50多个从孵化到落地投产的端到端的创新中心和招商引资中心，以及各地遍布全产业链条的产业发展基金，为每一个合作区域源源不断的导入大项目和好项目。
第四，增量取酬。
许多传统PPP项目是非常依赖地方财政的，但开发性PPP则完全不同，社会资本从自身创造的新增财政收入中获得自己的收入，而不动地方财政的原有蛋糕。
在华夏幸福产业新城开发性PPP模式中，设计了一套绩效考核体系，以合作范围内的新增财政收入PPP、城市建设、城乡统筹、产业发展、生态环保、民生就业、公共服务为指标，社会资本只有完成了这些指标，而且通过政府绩效考核合格以后，才能从自身创造的新增财政收入中获得政府支付的服务费，实现了“增量取酬”，而不新增任何政府债务。
因此，在没有财政压力的情况下，许多地方政府都非常愿意支持开发性PPP模式。目前，华夏幸福使用开发性PPP模式在京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区的59个区县投资运营了77座产业新城，引进企业超过三千家，落地投资超五千亿元，新增就业岗位30万个，企业的纳税高达650亿元。
因此，开发性PPP的优势是非常明显的，越来越受到广泛认可，是如今地方政府发展地方经济、发展地方产业的最佳选择。
五、县域经济发展，还需探索前行随着长江经济带、京津冀城市群、粤港澳大湾区等重磅政策的落地，我们不难发现，未来发展产业的核心在于经济带中的各个节点，即超大城市周边的中小城市；未来的发展模式是通过超大城市为核心带动周边城市的产业，实现经济的协调发展。
因此，未来中国经济发展的核心在于中小城市，即各个区县。但由于这些政府的层级不高，权限较小，普遍遇到政策“瓶颈”，难以实现进一步发展。但随着深化改革的持续，基础设施与公共服务领域推行市场化改革，区县政府也迎来了新的机会——带头参与市场化改革，探索PPP模式机会。
仍以河北固安县为例。早在2002年，环京城市群中的固安县就大胆先行，与社会资本方华夏幸福合作，采用开发性PPP模式发展固安产业新城，不仅取得了令人瞩目的经济发展成果，还获得了国家的点名表扬。
如今，固安产业新城在固安县政府与华夏幸福的共同努力下，已经迈上了高质量发展的新台阶。例如，双方合作引进了维信诺自主创新的第6代全柔AMOLED新型显示生产线项目，使项目一年半时间就完成了70万平米厂房的建设并实现了量产。这一项目的落地，带动了多家行业相关企业入驻，投产后直接加速了区域内上游企业核心材料、关键设备的国产化进程，帮助下游企业拓展终端产品的创新应用，助力区域快速打造新型显示产业集群。这就充分说明了区县想要发展经济，还需自己探索前行，使市场在资源配置中发挥了决定性作用，使地方经济拥有内生活力。
随着各项市场化政策进一步完善，PPP模式的各项政策保障也随之跟上，引入社会资本合作已经成为发展地方经济的成熟模式，区县政府应当抓住时代的机会，加快产业园区从“拼规模”到“拼质量”的转变，充分用好、用活PPP模式，尤其踊跃实践开发性PPP模式，最终实现将财政资金“花在刀刃”上、实现经济蓬勃发展的目标。
结语在十三五的结尾，回顾五年间的政策变化，我们不难发现，虽然短期政策持续调整，但是深化改革的道路仍然坚定；即使目标不断变化，但发展地方经济的理念依然坚定不移。
2020年，地方政府要坚持“财政过日子”，也要坚持激发市场活力，与企业共同发展前行，才能实现经济持续发展；通过开发性PPP，最终实现地方经济的“自我造血”，实现可持续发展、高质量发展的目标。华夏幸福在开发性PPP中的最佳实践也为我们证明了一点，真正的PPP模式不仅不会造成地方政府的负担，还是地方发展经济的最佳手段。
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