中国片区开发PPP发展研究——投融资计划和规划
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新七公政信 发表于:2019-12-05 11:05:18 浏览:415次
◆◆本文“筹资”的定义，是指地方政府筹集资金或资产，用以供给公共产品和服务的行为，其合规与违规的判定，取决于具体情况。本文对于现有文件以外的相关新名词定义和明示的【七公观点】，仅代表新七公政信在理论研究上的看法。欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载。中国片区开发PPP发展研究——投融资计划和规划
(一)从财务测算到规划
由于信息来源有限，我们尚未了解到哪些区域及哪些片区开发项目涉及到了编制投融资规划或计划，但我们观察到，随着片区开发经验日渐丰富和财务测算技术相应提高，至少有总投资额944亿元的5个片区开发项目，个数和投资规模占比分别为20.8%和27.4%，进行了相对较为细致深入的财务测算。显而易见的是，采取了细致深入的财务测算技术的项目个数和投资规模，预计都应当超出上述数据。在这些财务测算中，参与部门根据分成机制、区域留成、征拆通平建设支出和相关收入，特别是时间分布等因素，考虑到收支平衡和抵御风险的需要，而详细测算了土地整理计划、分用途土地出让计划、公共基建投资计划、产发投入计划、税收收入预计情况、其他政府性基金收入预计情况、片区运营收入情况等。
这些财务测算在初级程度上体现了投融资规划或计划的思想，相对详细地描述了片区开发的投资建设开发的假想过程。同时，尽管可能是受到有关“PPP项目应保持微利”、“防暴利”等不准确观点的影响，这些片区开发PPP项目财务测算结果中的利润率，可能是被人为的控制在很低水平，与其他一般PPP项目利润率保持了大体相同标准，抹杀了片区开发项目的实际利润情况；但是，这些财务测算，仍对片区开发的土地征拆、基础建设子项目的时序安排，提供了重要的指导作用，也能够为敏感度分析，提供重要的参考数据。
以财务测算综合结果为依据，综合考虑投资强度、融资可得、人力组织、部门协调、预期收入、招商运营，以及土地指标落实情况、征拆建设时间周期等客观因素而进行的片区开发建设开发内容的时序安排，就构成了片区开发的投融资计划。区域投融资计划的主线是资金统筹运用，需要从资金的筹集、使用和收入三个方面来加以考量，主要包括资本金筹集方案、融资安排、项目资金的使用计划、项目开发进度的落实和收入的实现等具体内容。在此基础上，针对宏微观经济社会环境的可能发生的变化，形成的一系列敏感性分析及应对方案，即构成了投融资计划。片区开发投融资计划与区域产业发展规划、区域空间规划的有机结合，就构成了区域投融资规划。
(二)投融资规划的编制
投融资规划的编制，就是在归纳梳理空间规划和产业发展规划、土地利用计划、现有发展情况等约束条件的基础上，针对有关土地征拆、基础建设、公共事业等建设内容和招商引资、产业导入等服务内容，设计组合搭配与时序安排方案，结合经济形势发展和筹融资安排，进行相应的财务测算和社会效益分析，最终在安全稳健、社会福祉、投资收益等多个目标中权衡选择最优方案的过程。
当投融资规划方案的编制过程遇到在财务和招商等方面难以突破的瓶颈时，应该考虑其可能原因及对策：
一是原有的空间规划不尽合理，例如可出让土地较少，基础设施建设标准过高，公益性用地或建设内容比例过高，等等。二是原有的产业规划不尽合理，例如产业定位过高，难以有效开展招商引资工作，难以在中短期内形成有意义的产业导入等等。遇到上述问题，应该考虑将实际情况反馈给原规划编制单位，进行修改完善。
三是片区划分不合理，未能将人产城有机组合，片面推动某一领域发展，有可能造成收入来源不足，招商引资遇阻等等。针对片区划分不合理的情况，应针对全区域整体情况，重新进行全域分析，合理划分片区边界。
四是确属区域基础薄弱，基础性投入较少的情况，应考虑适当增加财政性投入，采取地方债及包括政府付费等回报机制的管理库PPP项目等模式，筹集基础性的公益性项目资金投入。
(三) 区域投融资计划和规划的现实意义
01 确保资金流稳定，避免资金链断裂
结合预期收入情况，做出合理的资本金和融资安排，避免投入资金来源不足或资金链断裂的发生。
02合理保障区域发展
适度合理保障区域发展，避免社会资本/项目单位过度追求有收益项目，而放弃公益性基础设施建设和招商引资、产业导入；在相反的方向上，也避免社会资本/项目单位过度追求基础设施建设的固定回报类型收益；二者都将拖累区域整体发展，损害社会福祉。
03避免盲目主观决策，随意变更投资计划
结合我们以往的经验判断，片区开发项目失败的主要原因是贪大求全的盲目上马，或者过早上马无收益部分，造成收入青黄不接，项目搁置，直至烂尾，甚至出现空城、鬼城。
04约束投资和收入资金的使用
收入资金的使用，直接关系到社会资本和金融机构的资金安全，在合理制定的投融资规划指导下的财政资金使用制度，通过在与社会资本合作区域内的专项资金封闭管理等制度，约束了投资和收入资金的使用，避免了出于临时性或应急性原因的挪作他用，保障了社会资本和金融机构的资金安全。同时，也可以设计和规定地方政府的额外的财政留存机制，激励地方政府推进项目的积极性，提高配合度。
05为区域发展提供增信
进入二级开发中的产业导入阶段后，投资人和金融机构往往会因为对区域发展缺乏信心而裹足不前，客观而精确测算的投融资计划对项目投入产出做出了较为详尽的预测，合理地预期了未来收益水平状况；有机融合协调发展的投融资规划对于产业发展、空间布局做出了较为合理的安排，对于地方政府和社会资本的投资行为产生了一定的约束、规范和保护；灵活有弹性的投融资规划针对未来宏观环境波动下可能发生的风险做出了较为全面的敏感性分析，提出了相应的应对方案；从而，投融资规划从多方面增加了产业导入阶段的跟进投资者和金融机构的信心。
依照投融资计划和规划进一步提供的敏感度分析结论，当遇到经济社会情况发生变化时，在保障总体进度的前提下，项目单位/社会资本应可以在一定时间跨度内，与地方政府/主管部门协商，有关土地征拆和基础设施建设的时间安排，以确保有些环节能够必要的延后，以保证营商环境不受影响为限，从而在总体上保障了社会资本方投资利益和社会经济效益综合平衡发展的需要。
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