文丨董思齐（方塘传媒市场品牌中心策划总监）
当下，全球经济秩序迎来新一轮深度调整，中国经济正处于从高速增长向高质量发展的转变时期，城市化发展在经历了历史性的变革（2011年，中国的城镇化率首次超过50%）之后，也面临前所未有的复杂形势。一方面，在新的战略激荡下，区域内部的联系更加紧密，产业、人才、资本、技术的流动变得越来越频繁和高效，不同的要素之间经过有效匹配为区域发展培育了新动能；另一方面，我国的城镇化水平还远远落后欧美等发达国家，大城市与小城市之间的差距进一步拉大，区域经济和社会的协调发展依然面临极大的挑战。
在市场竞争日益加剧的今天，我国的县域城市面临整体的城市更新，系统补齐基础设施和公共配套的短板。而在当前国家强力去杠杆化解地方债务的背景下，县级政府筹措资金的渠道有限，财力更是不足，急需有效引进社会资本破解发展瓶颈。
同时，随着互联网和大交通对区域和城市的赋能，人们对一个地区的依赖性在逐渐减小，而不可移动资源越来越成为区域和城市的核心吸引力，包括历史文化、基础设施、营商环境、生态环境等，这也成为一些地区延伸产业链、服务体系和商业模式的母体。但问题往往在于怎样将外界资源与母体对接好，将沉淀的资源激活，将优质的资本吸纳进来，将多个单体项目糅在一起，等等。
在这样的背景下，开发性PPP（开发性政府和社会资本合作）的优势进一步显现出来，它为中国县域经济发展的痛点难点问题探索并实践出了一条市场化的解决路径，对经济欠发达地区加大公共服务供给、补齐发展短板意义重大。
01开发性PPP有什么优势？11月29日，由中国财政学会、中国财政科学研究院联合主办的第二届开发性PPP论坛在北京举办，会上正式发布了开发性PPP课题研究成果，并推出专著《开发性PPP概论》，该书对“开发性PPP”进行了系统诠释和实践经验总结。
中国财政科学研究院党委书记、院长、中国财政学会PPP专委会主任刘尚希认为，开发性PPP是指在一定的空间区域开发的，以提升区域价值、自我造血、促进城镇发展为目标的一种新型的政社合作模式。在这种合作模式中，政府和社会资本建立长期的合作关系，实现公共服务与产业培育相融合的一体化的综合开发。
开发性PPP系我国对PPP理论的丰富和发展。之所以称之为“开发性PPP”，是因为这个模式最大的特点是政府和社会资本创新了PPP模式中原有的“存量取酬”机制，建立了一套“自我造血，激励相容，增量取酬”的新机制，极大地调动了政府和社会资本双方的积极性。
这种合作模式的主导权由政府掌管，社会资本在政府限定的合作范围内提供服务，运营风险由社会资本承担，政府支付社会资本的回报是以新增地方财政收入的地方留成部分的一定比例纳入财政预算作为资金来源。其中最核心的设计是“激励相容”机制，即基于政府与社会资本达成共识，双方会表现出更强的积极性，形成合力，优势互补，真正使市场在资源配置中发挥决定性作用。
在这个过程中，政府能够通过提供政策、资源等支持，为社会资本创造良好的营商环境，获得更高的财政收入，提高居民的生活水平，推动区域高质量发展；社会资本能够通过运营，借助开发性PPP的融资优势，以及使用者付费，直营业务首日等产生强大的现金流，形成自我循环，实现良性的滚动开发。
由于社会资本的回报受到高质量发展的绩效考核约束，因此社会资本在运营过程中就要组建专业团队，对合作范围内的城市建设、城乡统筹、产业发展、生态环保、民生就业、公共服务等统筹发展，而不是只考虑如何完成财政收入和GDP。这就从机制上保障了政府最终能实现区域内高质量发展的目标。政府的角色就转变为监督者、合作者，并继续优化营商环境、提升管理和服务水平。
作为我国在公共领域重要的体制机制改革与创新，开发性PPP不仅仅是一个简单的片区开发概念，它是一个高度的以人为本，一切围绕高端的人才生活工作的需求量身打造，形成具有特殊符号的产城人文有机融合发展的高质量的新型城镇化。
以华夏幸福开发运营近18年的固安产业新城为例，它是华夏幸福在我国新型城镇化战略实施中的一个具有综合性示范价值的发展样本，其背后更体现了区域城市化的创新可能与路径。华夏幸福以产业发展为核心，提供县域经济高质量发展的一揽子解决方案，包括规划设计咨询、土地整理、基础设施建设、城市公共配套建设、产业发展和城市管理运营六大服务。而这六大服务是补齐县域城市缺资金、缺人才、缺产业、缺机制四块短板，打造有魅力、有吸引力、有承载力和竞争力的产业新城的重要着力点。
在开发性PPP模式激励下，华夏幸福不断提升自身专业能力，全力以赴为合作区域打造魅力城市、导入高端产业。如今，华夏幸福不仅拥有自身的产业和城市研究院、全球顶级的产业发展和区域规划战略合作伙伴，还拥有4600名产业招商专家、2760万家企业，11.5万亿动态企业信息和招商的大数据系统。
经过十几年的发展，固安县的财政收入由2002年的1.1亿元增加到2017年的98.5亿元，复合增长率远高于固安县所在的廊坊市和河北省。而固安县2018年完成GDP近250亿元，同样复合增长率远高于所在的省市。
02让开发性PPP创造更多区域价值自2013年底我国推广PPP模式以来，在借鉴国际经验、立足本国国情的基础上形成了内涵更加丰富、意义更加深刻的升级版的PPP模式。
在国务院发展研究中心研究员，中国科学院大学，中国PPP研究中心主任孟春看来，与法治化进程和市场成熟度较高的发达经济体相比，我国的PPP模式不仅仅是一种融资模式，更应被看作是一种治理机制的创新。PPP不仅是推进国家治理体系和治理能力现代化的体制机制变革，而且是供给侧结构性改革的重要组成部分，同时，PPP模式对于创新公共服务供给的体制机制，缓解地方政府的财政压力，推动我国民营经济发展，助推“一带一路”建设等发挥着越来越重要的作用。
开发性PPP所体现的是一种综合性的区域价值，包括土地、房产、投资、产业等商业价值，也包括人文、生态、居住环境、公共服务等公共价值。它是对传统思维的创新突破，实现了“公共服务—产城融合—财政增长—公共服务”的价值闭环。
在空间开发上，开发性PPP实现的不是区域单体的基础设施和多个基础设施的简单捆绑，而是整体规划、产业布局、资源整合和要素集成的一体化的综合开发，是以公共服务和产业开发融合为核心的产城融合发展模式，通过市场赋能和价值挖掘，带动区域产业税收和就业全面发展。
而市场赋能带来的直接效果就是区域价值的提升，尽管政府的目标是更高的税收收入、财政收入，更高质量的公共服务，而社会资本的目标是更好的、持续的投资回报，但是在开发性PPP模式中，政府与社会资本的关系由传统的风险分担转变为风险对冲。因为在相同的空间开发下，通过激励相容，双方都会发挥自己的能力，主动提升区域的价值，从而实现双方各自的目标。这是通过提升区域价值来实现自我造血的过程。
虽然区域价值是无法测量的，但是它的外溢能让我们看到环境的改善、居民生活质量的提高，产业的集聚等等，这些都是区域价值所发挥的效应。
随着信息化、数字化的快速发展，很多社会资本走在时代发展的前沿，在市场中展现出强大的创新能力，开发性PPP为社会资本参与区域空间开发提供了路径，通过系统的解决方案，为区域发展注入新动力。
比如，英国知名的产业新城米尔顿·凯恩斯从2013年开始由政府负责规划，市场化公司MKDP（Milton Keynes Development Partnership LLP）负责建设和运营，双方互相监督，互相配合，依托快速的经济增长、雄浑的产业基础、优质的营商环境、完善的基础设施等优势，米尔顿·凯恩斯持续吸引了大量企业搬迁至此，进一步形成了总部经济。
再比如，美国“第二硅谷”尔湾也是以市场化为主导的城市开发运作机制，而且尔湾的规划建设，自始至终都没有过多的行政干预，完全是由民营企业投资、开发和运营，结果也完全由市场来检验。政府作为后来者，只是提供政策配套服务，这样由市场来完全调配资源、主导发展方向，一直朝着市场接受程度最高的方向前进，寻求多方利益最大化。
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