原标题：发改委问诊基建投资“堵点”： 资本金层层穿透有所宽松
来源：21世纪经济报道 辛继召 深圳报道
在“稳增长”政策继续发力下，当下的焦点转向突破“堵点”。
12月5日，国家发展改革委正式公布开展专项行动的通知，定于2019年11月至2020年5月，集中开展为期半年的“投资法规执法检查 疏解治理投资堵点”专项行动。
国家发改委表示，牵头在全国开展一次投资审批合法性审查。其中，在国家层面，对照15部门《关于印发全国投资项目在线审批监管平台投资审批管理事项统一名称和申请材料清单的通知》（发改投资〔2019〕268号）。此外，疏解治理投资“堵点”。包括行政审批、投资决策、建设条件落实和投资统计方面。
在今年7月《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》等投资法规实施后。政策层面同步陆续调降MLF、7天逆回购和LPR利率、下调基建资本金比、提前下达2020年1万亿专项债额度。
PPP考验财政承受力
经过近两年监管整顿后，今年PPP项目出现回暖迹象。
截至9月末，全国PPP项目库入库14.1万亿元，合同签约9.2万亿元，开工建设项目投资5.3万亿元。2019年1-9月，净增落地项目1348个，同比上升20%；净增开工项目1322个，同比上升130%。
在此背景下，12月5日，发改委发文称，深入查找和纠正向民间资本推介重点领域项目、采取措施鼓励民间资本参与和及时更新进展信息不到位的问题。
此外，查找和纠正PPP项目开展可行性论证和审查、建立PPP项目信息监测服务平台和向社会公开重点推进PPP项目信息存在的问题。
“政策（方向）是有利PPP的，但是不要期望过高。”12月5日，清华大学建设管理系教授、PPP研究中心首席专家、国家发改委和财政部PPP专家王守清对21世纪经济报道记者表示，其认为PPP有“两个1/3”，一是PPP项目中，公共产品占比最多1/3，发达国家目前是10%~20%，我国大约是30%。二是，我国PPP在2017年达到顶峰，2018年开始清理整顿，2019-2020年可能会有回升但是很难超过顶峰时期规模的1/3。
今年7月1日，我国《政府投资条例》正式实施。国家发展改革委同日发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》。
根据上述文件要求，采取政府资本金注入方式的PPP项目，按照《政府投资条例》规定，实行审批制。列入《政府核准的投资项目目录》的企业投资项目，实行核准制。
王守清表示，政府参与的投资项目包括有多种，如果PPP项目有政府直接投资、参股资本金，需要根据《政府投资条例》管理。如果是PPP项目获得政府投资补助或贷款贴息等情况，根据相关规定，运营期获得补贴等需要列入预算，这将考验政府的财政承受能力。
今年3月，财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》指出，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排支出，财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。
资本金穿透
政府的财政承受能力，实际上即是资本金问题。由于部分地方财政承受力逼近5%上线，导致很难操作政府付费项目。
政策层面的应对方案，一是降低部分基建项目资本金。二是资本金层层穿透有所宽松。
11月，国务院发布《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号，简称“26号文”），明确提出适当降低项目资本金比例。其中，对港口、沿海及内河航运项目，项目最低资本金比例由25%下调为20%。对其他补短板领域的基础设施项目，在达到合理收益水平和较强偿债能力的前提下，允许对项目最低资本金比例按照不超过5个百分点的幅度下浮。
“基建一季度的增速弹性较大。”华创证券首席宏观分析师张瑜对记者表示，从财政一般预算支出的角度看，明年一季度空间不大。但是，专项债的提前下发的额度，以及用于基建比例的变化，2019年一季度基建投资额在2.6万亿左右。
此外，近期基建类稳投资信号再来。例如，12月4日，沈阳地铁九号线二期工程开始招标。江苏省建集团南京同力建设与中国交通建设组成的联合体，中标南京地铁6号线工程施工总承包项目，中标价约35.7亿元。11月底，天津地铁4号线、8号线一期工程PPP发布招标公告，两项目总预算为806.356亿元。同日，多地获批发行企业债，中关村发展集团获批30亿元企业债券，用于向创投基金和政府出资产业投资基金出资；贵州省中天城投集团获批发行49亿元绿色债券。此前11月底，杭州市城市建设投资集团获批60亿元企业债券。
26号文要求，对基础设施领域和国家鼓励发展的行业，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金。合特定条件的权益工具，例如永续权益工具，不超过50%的可以被认定为资本金。
“资本金穿透是业界最关心的。”一位机构人士表示，资本金有几层逻辑，一是法定资本金，即“26号文”的规定，这是对资本金的最低要求；二是PPP等项目实施方案的总本金。之前，通过PPP项目公司等借钱做资本金被认为是明股实债。经过26号文，母公司去借钱做资本金是合规的。现在的问题是，政策层面已经允许，现在还要看“银行认不认”。
“如果走得通，未来包括永续债、REITs等形式用来为基建投资提供资金都有了想象空间。”他表示。但是政策的规定只是项目资本金的最低要求，金融机构可以根据风险偏好决定资本金的具体要求。
11月27日，财政部提前下达了2020年部分新增专项债务限额1万亿元，占2019年当年新增专项债务限额2.15万亿元的47%。一位企业PPP项目负责人坦言，专项债的难题还在于项目很少。如果要维持这个发行量，须调整专项债发行策略，与PPP结合，打破专项债只能用于纯政府投资项目，开放到社会资本投资的公共项目。
“过去几年PPP确实过火了，有些地方为了上项目没有太考虑这个项目合适不合适。”上述PPP项目负责人表示，作为一个投资人一定要考虑项目的商业可持续性。实际上，部分参与PPP项目的民企出现爆雷，部分原因也是前期销售策略过度激进，盲目承接大量项目，遇到融资困境的情况，容易出现风险事件。
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