砖济研究|泰国PPP发展概述

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摘  要

文 | 章文 砖济咨询深圳总部 

一、 泰国PPP发展历程

图1-1 泰国PPP发展历程

上世纪30-70年代，泰国在基础设施建设上的投入相对不足。而进入80年代春哈旺政府执政后，泰国加大了高速公路、通信设施等重大基础设施的投入。由于财政资金不足，当时的基建项目大多通过政府举借外债筹资，同时，泰国政府也引进了外国企业曼谷的大型交通设施项目，包括快速路一、二期等。然而，因为缺乏相关法律政策，这一阶段PPP社会资本的采购取决于主管官员的决定，PPP项目的效果参差不齐，且因其决策过程不够公开透明而遭到抨击，并促使了1992年《社会资本参与公共事业法案》(PPSU Act, 1992)的诞生。

（二）第二阶段：1992-2013

尽管通过了PPSU法案，但1992年至1997年期间，泰国基础设施建设投资仍以财政资金为主，1997年，基建投入占泰国财政预算比例达到了40%的高峰。然而亚洲金融危机的爆发使得泰国政府不得不削减基建投入。为满足对基础设施的需要，政府大量引入社会资本参与基建项目。因此，尽管政府投入大幅下降，但上世纪末本世纪初的基建总投资却呈增长态势。这一阶段的典型案例包括MRT、曼谷BTS轻轨等项目。

由于《社会资本参与公共事业法案》（1992）的执行，PPP项目的实施过程更加公开透明，遏制了PPP领域的贪污问题。不过，因为该法案“防止贪污”的最初目的，PPP项目的实施过程变得极其冗长，项目从发起到落地往往需要2-3年，政府的审批流程是PPP项目进度缓慢的主要原因。

（三）第三阶段：2013-2019

随着PPSU法案（1992）逐渐成为PPP发展的阻碍，2013年，泰国通过了《社会资本投资公共事业法案》（PISU，2013）。针对审批时间过长的情况，PISU法案对部分审批流程提出了明确的时间限制，将整个过程压缩在一年左右。此外，该法案还包括：（1）成立中央PPP中心，（2）PPP Master计划，（3）成立项目发展基金（PDF）协助可行性研究，（4）PPP合同修改以及合同后项目管理指南。

同年，为了避免重现90年代政府债务水平过高的情况，泰国针对政府债务占GDP比例设置了60%的上限。因此，虽然目前泰国政府借债成本较低，且由一定负债空间，但考虑到经济正处于下行阶段，通过政府举债增加基建投入这一途径收到了较大限制。

二、泰国PPP案例

（一）高速路系统二期项目（SES）

1982年，泰国高速公路管理局（EXAT，国有企业）在日本国际合作机构的协助下，对高速路系统二期项目开展可行性研究，结果表示，SES项目具备较大的经济和社会效益。因此，1985年，泰国政府批准SES项目，因为财政资金不足，泰国政府批准EXAT引入社会资本投资SES项目。

SES项目包括四段工程，总计38.4公里，总投资约为224亿泰铢，资本金比例为20%。1988年，政府同意EXAT与社会资本方曼谷高速路有限公司（BECL）签订协议，采用BTO实施。根据协议，政府方EXAT负责项目设计、土地相关工作，而社会资本方BECL负责项目融资、建设及运维工作，并约定了双方在合作期间的收入分成比例（表2-1）。

1999年，BTS项目进入运营期。然而，由于没有可供参照的项目，前期对于BTS客流量预测过高，运营第一年，实际客流量只有预测的1/4，导致项目公司收入严重不足。因此，2002年，项目公司发生债务违约；2004年开始债务重组，包括债转股、坏债注销等；直到2008年项目公司才得以重建并开始盈利；2013年，以BTS收入为基础的基金（BTSGIF）成立，并成功募集21.3亿美元资金。

从政府角度来看，BTS项目无疑是成功的，因其在相对较短的时间内缓解了曼谷交通拥堵的问题。然而，对于投资人来说，项目却因对客流量预测不准确和风险分配问题而失败，这对于泰国后续的交通PPP项目无疑是重要启示。

参考文献：

[1] PPP Thailand, Nakhon Kokkaew

[2]Infrastructure Public-Private Partnership Case Studies of APEC MemberEconomies, APEC 2014.

[3] Public-Private Partnership Case Study #1,ESCAP, United Nations

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