作者简介： 薛然 硕士，基金从业资格证，咨询工程师（投资），河北润扬项目管理有限公司总工；河北省PPP研究院副主任；河北润扬衡水分公司总经理。
自从财政部副部长邹加怡在第五届中国PPP发展（融资）论坛提出：“探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应”，以及财政部PPP中心主任焦小平也表示：“PPP与专项债两者结合，有利于降低PPP项目的融资成本，未来也将降低财政压力”后，山东省财政厅、山东省发改委、央行济南分行、山东银保监局、山东地方金融监督管理局等五部门联合下发做好专项债发行及配套融资的实施文件，该文件明确指出，探索试行“PPP+专项债券”融资模式。
随着上述的背景，圈内大咖分别对PPP项目怎么和专项债融合进行了深度剖析，笔者从中学习到了很多知识，本篇文章是笔者基于大咖观点的基础上进行了分析归纳，总结了一些自己的想法，本篇仅代表个人观点。
笔者主要参考的文献为《专项债作项目资本金的理性思考——兼论专项债与PPP的融合路径》（作者：张继峰、邓冰，来源：北大PPP研究中心）、《各方期盼专项债与PPP有机结合》（作者：宋雅琴、赵晶，来源：经济观察报）等。具体内容可详细阅读大咖的文章。
一、专项债和PPP项目融合方式
想要找到专项债和PPP项目融合的方式，首先要明白专项债和PPP项目的各自特点分别是什么，然后考虑怎么相融合。
1、专项债的特点
专项债的主要特点为1、融资成本比较低；2、多用于有一定收益的公益性项目，收益与融资自求平衡；3、期限错配，但《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）规定：“专项债券期限原则上与项目期限相匹配，并统筹考虑投资者需求、到期债务分布等因素科学确定，降低期限错配风险，防止资金闲置。逐步提高长期债券发行占比，对于铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设和运营期限较长的重大项目，鼓励发行10年期以上的长期专项债券，更好匹配项目资金需求和期限。”
2、PPP项目的特点
PPP项目的特点主要为：1、增强公共产品和公共服务的供给能力，提高质量和效率；2、专业人干专业事；3、PPP项目全生命周期的总成本低于政府传统模式（建设、运营）的总成本。
根据分析专项债和PPP项目的特点，其实二者可以取长补短，各自发挥自己的优势，这也是为什么要提出专项债和PPP项目的初衷。简单说，专项债融资成本低、期限也长了；PPP项目专业人干专业事，不但可以使人们享受更好的公共服务，同时也节约了政府自己干的成本，但现在PPP项目越来越难融到资，融资成本很高，使得项目公司（社会资本）不得不想办法在建设阶段或者运营阶段要压缩成本，这也为公众是否能得到最优质和高效的服务打了个问号。二者的有效融合，确实是各方都在期盼。
分析完上述特点，结合着笔者读完各路大咖的精彩文章，个人觉得专项债和PPP项目融合方式主要为三种：1、资本金；2、债务资金；3、项目阶段。
二、专项债作为资本金和PPP项目融合
专项债作为PPP项目政府出资代表投入的资本金，对于项目公司来说是非债务资金，政府出资代表作为项目公司股东，按照股比获得项目公司分红，政府出资代表再把该部分分红作为专项债的偿债来源。这里需要解决两个问题：1、专项债要求融资和收益自平衡，但现在除了土储和棚改专项债，其余专项债很难做到自平衡，PPP项目收入还得需要政府缺口补助，所以需要解决政府缺口补助为作为专项债的偿债来源；2、专项债一般是由政府性基金预算进行偿还的，政府出资代表获得的分红需按照政府收支分类科目进入政府性基金预算。
专项债作为项目资本金，可以降低项目公司（社会资本）融资压力，相对减少未来政府付费金额。
三、专项债作为债务资金和PPP项目融合
根据《专项债作项目资本金的理性思考——兼论专项债与PPP的融合路径》作者所述，专项债用作PPP项目债务资金不能对市场化融资产生挤出效应，且一定要征询融资机构对贷款（融资机构提供的贷款和专项债）偿还顺序的意见和要求。简单来说，专项债作为债务资金，要看PPP项目资本金和融资机构能够给项目提供的贷款额与项目总投资之间的差额（该差额是为专项债提供的债务资金额度），也要征询金融机构对贷款偿还的顺序和对项目公司的要求来定。笔者认同张继峰、邓冰两位大咖的观点：“专项债对应的债务性资金本息未得到清偿前，社会资本不得要求分红，不得转让股权。”
四、根据项目阶段，确定专项债和PPP项目融合
根据《各方期盼专项债与PPP有机结合》作者所述专项债和PPP项目融合路径，笔者归纳要看项目阶段来确定专项债和PPP项目融合，融合方式为：
1、同一个项目，不同阶段。（1）A、B包模式（以地铁项目举例），A包采用专项债模式，特定地块的收入（政府性基金预算）作为偿债来源；B包采用PPP模式，政府缺口补助（一般公共预算）作为项目公司主要收入来源之一；（2）项目建设和运营分开模式（以供水厂举例）。专项债解决了供水厂资金来源问题，政府可采用传统模式招来优秀的施工方为其进行建设；政府相对社会资本方在运营方面略显劣势，政府方可通过PPP模式下的委托运营（O&M）或者TOT（转让-运营-移交）模式采购优秀的社会资本方对供水厂进行运营。
2、同一个项目，同一阶段。以国家储备林项目举例，某县要建10000亩国家储备林，县政府申请了一分部国家储备林专项债，但只能建设2000亩储备林，剩余8000亩采用PPP模式建设和运营，且2000亩后续的抚育和运营也可打包进PPP项目中，也可以不和PPP项目打包。具体选择哪种，需要考虑专项债的偿债来源以及政府缺口补助应作为专项债的偿债来源问题。
综上所述，笔者根据自己理解，基于大咖文章的基础上进行了归纳和总结，试着对专项债和PPP项目融合进行了浅析，本篇只为抛砖引玉。笔者水平有限，如有不妥之处，欢迎批评指正和交流。借此机会，祝大家2020年元旦快乐。
参考文献：
1、《专项债作项目资本金的理性思考——兼论专项债与PPP的融合路径》（作者：张继峰、邓冰，来源：北大PPP研究中心）；
2、《各方期盼专项债与PPP有机结合》（作者：宋雅琴、赵晶，来源：经济观察报）。
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