中国片区开发PPP发展研究——不足,争议与探索
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新七公政信 发表于:2019-12-23 13:22:33 浏览:492次
◆◆本文“筹资”的定义，是指地方政府筹集资金或资产，用以供给公共产品和服务的行为，其合规与违规的判定，取决于具体情况。本文对于现有文件以外的相关新名词定义和明示的【七公观点】，仅代表新七公政信在理论研究上的看法。欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载。中国片区开发PPP发展研究——不足，争议与探索
(一) 不尽完善合理的情况
01项目建设内容粗略
项目建设内容粗略是管理库片区开发PPP项目的常见病多发病，在开发范围广阔、建设内容繁杂、投资规模巨大、项目周期漫长的同时，往往是详细规划还未编制，因此，不可避免的是建设内容笼统。能够确定的是，参与各方希望大干一场，至于干什么，还没太想好。
02绩效考核标准模糊
项目建设内容粗略，随之而来的，自然是绩效考核标准模糊，或根本尚未确定，待社会资本中标后再议的情况。就像一个学生，很多情况下，求学的学科还没有想好，课程自然未定，考试科目也就没法确定。但是考试成绩是必须确定的，因为金融机构需要预估出一个成绩单来凭以评估贷款的发放，那怎么办？那就考点儿不相干的吧。
03违规承诺仍然出现
在极少数片区开发PPP项目中，出现了还款承诺函的表述，还有的提出“政府要确保由项目公司通过招拍挂获取土地使用权”的违规安排，也有的出现了最低需求保底条款。应该特别加以说明的是，在一般PPP项目中，对于最低需求量保底条款的合规性尚存争议，特别是，一些学者认为，公用事业需求内容区别于工商业需求内容，应有一定的差别待遇。但是，在片区开发项目中，无论是地产工商需求量，还是公用事业需求量，都属于项目的开发运营目标之内，社会资本/项目单位应当对这些需求量做出合理的预估，并做出相应的努力。因此，无论是地方政府对于工商/公用的哪一方面做出的最低需求量保底承诺，都是不正确的。
04计算方式不尽合理 极少数片区开发项目，以市政工程建设投入做资本金。极少数片区开发项目，以实际发生利息计入总投资额，另外还存在着疑似重复计算资金占用成本的情况，以及由于捆绑商业二级开发等出现疑似违规的资源补偿模式等等，由于时间仓促，我们未及详细研讨。
05立项审核不尽完善 总投资额298亿元的5个项目采取了备案制的立项方式，总投资额419亿元的3个项目采取了核准制的立项方式，总投资额2406亿元的15个项目采取了审批制的立项方式，另有极少数项目，未披露立项审核方式和批复文件；同时，在片区开发项目中，广泛存在着以若干子项目批复代替项目总体立项批复，即“分次立项审核，一起两评一案”的情况，突显了《政府投资条例》、发改投资规[2019]1098号文《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》等一系列法规文件，要求加强PPP项目决策机制规范管理的重要性和必要性。
管理库片区开发项目回报机制分布情况
审批方式 | 个数 | 个数占比 | 总投资额 | 总投资占比 |
备案制 | 5 | 20.8% | 298 | 8.6% |
核准制 | 3 | 12.5% | 419 | 12.1% |
审批制 | 15 | 62.5% | 2406 | 69.7% |
06特许经营及排他性
一定数量的片区开发项目，将项目性质界定为特许经营项目，并做出排他性的规定，显示出片区开发项目参与各方，在逐步积累建设开发经验的基础上，对于片区开发项目的认识，提高到了更高的理论和实践水平上。不过，也有相当数量的项目，并未作出相关安排，显示出相应的管理经验和水平仍有待提高。
(二) EPC Vs 先设计再招标 在现有的管理库内片区开发PPP项目中，很多采取了整个项目直接采购的情形，同时也出现了在采购前既没有详细的产业规划，也没有具体的工程设计的情况。注：本节所述内容单指采购，未涉及工程招投标的领域。在这种情况下开展磋商，采购人要同时面对规划设计方案筛选、投资融资能力考查、开发主体经验比较等多个因素的考量，也可能会产生“采购已经完成，建设内容还未完全精准确定”的现象，于是，很自然的是，“绩效考核方案标准也未确定”。重要的是，由于这些因素互相牵制、叠加，复合起来发生作用，因此往往很难设置权重，很难进行同时比较。例如，即使有了优秀的规划设计，缺少投融资能力和城市运营经验的社会资本，也难以将项目落实，难以应对运营风险；同样的，在失败的规划设计方案下，再好的投融资能力也无济于事，甚至可能会因为强大的执行力，而把事情搞得更糟。与管理库内片区开发PPP项目相类似，在现有的片区特许开发项目中，也有一些案例采取了EPC方式，所面临的问题与管理库PPP项目当然也大同小异。新七公政信同时也在研讨回归到传统的设计环节与建设开发分别先后采购的思路，但是显而易见的是，这种做法也有一些不足之处。因此，我们在这里只是将两种模式做并列介绍，也欢迎读者后台交流提出宝贵意见和建议。
(三) 购买招商服务的可行性 招商引资工作中，应该注重利用当地政府的已有力量。有很多地方政府的招商实力是很强的，招商部门对于本地的产业发展具有相当丰富的经验，在其开展工作中，遇到的瓶颈之一是需要调动积极性。因此含有“政府—地方国企”架构的模式中，对于社会资本，可以考虑向当地招商事业单位购买服务，不仅起到了调动积极性的作用，发挥了本地招商部门的能动作用，同时，从整个项目的角度来看，也有可能在一定程度上实现利润控制的功能。
注：本文所述的平台公司，均指已依照相关规定，成功地进行了市场化转型的平台公司(也称为“地方国企”)
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