二、PPP项目参与主体
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建筑行业信息前沿 发表于:2019-12-23 15:12:00 浏览:463次
财政部发布《关于规范政府和社会资本合作管理工作的通知》（财金【2014】156号，下称“财金156号文”），其附件《PPP项目合同指南（试行）》中明确PPP的参与主体主要包括：政府方、社会资本方、融资方、承包商、分包商、原料供应商、运营商、产品或服务购买方、保险公司以及投资、法律、技术、财务、保险代理专业机构等多个主体。政府是参与PPP项目的核心主体之一，财金156号文附件《PPP项目合同指南（试行）》“根据PPP项目运作方式和社会资本参与程度的不同，政府在PPP项目中所承担的具体职责也不同。总体来讲，在PPP项目中,政府需要同时扮演以下两种角色：作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司(或社会资本)之间的行政法律关系;作为公共产品或服务的购买者(或者购买者的代理人)，政府基于PPP项目合同形成与项目公司(或社会资本)之间的平等民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。”财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金【2014】113号，下称财金113号文）规定“县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查监督等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。”为了让项目能顺利推进，财政部将参与PPP项目的政府行政级别限定于县级（含）以上政府。（二）社会资本方1、社会资本方的法定职责根据《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）明确“作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的涉及、建设、投资、融资运营和维护等责任”。2、可以成为社会资本方的企业财金156号文“社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。社会资本是PPP项目的实际投资人。但在PPP实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本(可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体)出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。”财政部在界定社会资本的范围是并没有排除国有企业，认为PPP的合作方不应限于民营和外资，还应当包括商业化的国有企业，但财金113号文、156号文及财金【2019】10号文中，都反复强调，社会资本不包括本级政府下属的融资平台公司及其控股的国有企业（上市除外）。根据国发办【2015】42号文，完成改造后的政府融资平台公司并不受上述限制。由此可见，民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业都可以成为社会资本方，同时政府方面为了不让PPP模式流于形势，禁止与同级政府关联度过高的融资平台、国企参与，但地方国企资金实力雄厚，在地方上市场占有率高，因此也鼓励脱钩后的平台公司积极参与。另外需要注意的是，财金156号文附件《PPP项目合同指南（试行）》指出，社会资本可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体。在PPP实际操作中，社会资本一般都为联合体。联合体一般由建设方、融资方、运营方、材料供应商等组成的利益共同体。（三）项目公司PPP项目公司是为实施PPP项目这一特殊目的而专门设立的公司，通常作为项目法人、建设方。因此，项目公司也常常被称作“特殊目的实体”（Special Purpose Vehicel，简称SPV。注：实践中，很多称SPV公司，这是不对的，SPV本身即含有公司、实体的意思）1、项目公司设立的法律依据财金113号文规定“社会资本方可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司”财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》规定“项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后的30日内，与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同。需要为PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与实施机构重新签署PPP项目合同，或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。”根据2015年六部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定“实施机构应当在招标和谈判文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。”上述3个官方文件表明，项目公司可按需依法依规成立，也就是说并非PPP项目一定要成立项目公司。实际操作中，社会资本作为PPP项目的实际投资人，为了隔离风险，通常不会直接作为PPP项目的经营者，而会专门就该项目成立项目公司。2、项目公司设立主体及股权问题PPP实践中，项目公司设立主体一般为社会资本方（单独投资的投资人或联合体）、实施机构及政府指定的机构共同按照市场化运作原则出资成立。其中，社会资本方（单独投资的投资人或联合体）必须是项目公司的控股股东，实施机构或政府制定的机构可以选择出资（出资，但不允许控股或对项目公司有实际控制力）也可以不出资。3、设立项目公司的优点虽然政府法规并未强制要求PPP项目必须设立项目公司，但在实践中，一般PPP项目都选择设立项目公司，这是因为设立项目公司负责融资、建设、运营及维护等工作，具备如下优点：①便于社会资本进行风险隔离。根据公司法规定，股东以出资额为限承担责任，一旦出现风险，债权人只能向PPP公司进行有限追索（如投资人为项目公司融资提供担保，则另当别论）。也就是说，如果不设立项目公司，社会资本方需以全部资产承担该PPP项目的全部风险。②便于政府对PPP项目的管理。成立项目公司后，无论政府是否参与投资，都可以在项目公司取得董事会、监事会席位，便于政府对项目公司的履约情况进行即时掌握。一般在实际操作中，政府会推荐至少一名董事，并在项目公司章程和PPP合同中约定，该名董事在涉及到重大公共利益事项时，拥有一票否决权。③便于社会资本方对PPP项目进行管理。如不成立项目公司，社会资本需进行项目全生命周期管理，面临与政府职能部门、实施机构、属地政府部门、技术咨询、设计勘察、造价咨询、监理机构、施工单位、材料设备供应商等多方协调，这就对具体管理人员提出了很高的要求。本着专业的人做专业的事的基本管理原则，一般社会资本方中标后，都会立即成立项目公司并委派专业管理团队（含外协、前期、合同、法务、经济、技术、财务等专业）对该PPP项目的建设、施工、设计、投融资、运营进行全方位管理。（四）施工承包商施工承包商，即总承包施工单位。PPP项目建设中具体承担施工任务的单位。在当前阶段，建筑企业是社会资本方（含联合体）的主要构成之一，单纯的财务投资人单独作为PPP项目社会资本方的十分少见。建筑企业的优势在于工程建设，其参与社会资本的最核心诉求就是作为项目的总承包施工单位，负责项目施工建设，获取施工利润。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条第二款之规定，“采购人依法能够自行建设、生产或者提供，可自行建设。”因此，在PPP实践中，施工总承包单位一般由社会资本方中具有施工资质的单位担任，并且一般无需公开招投标。（五）金融机构金融机构是指从事金融服务业有关的金融中介机构，包括银行、保险、信托、基金等行业领域内的企业。金融机构参与PPP项目的途径主要有以下3种：1、作为项目社会资本与政府方直接合作。如PPP产业基金会作为社会资本与政府公共部门签订PPP合同，然后通过上市或者股权转让等方式退出。2、以联合体成员身份，作为社会资本方主要出资人。在PPP合同约定的范围内参与PPP项目的投融资运作，并通过股权转让或在约定期限届满时由其他社会资本回顾股权等方式退出。3、为PPP项目公司提供资金，融资方式包括项目贷款、信托贷款、有限合伙基金、项目收益债和资产证券化等形式。①①该部分内容引自周兰萍主编的《PPP项目运作实务》（六）其他机构 其他机构如运营承包商、材料设备供应商、保险公司、技术咨询机构、造价咨询机构、勘察设计单位、监理机构、律师事务所、审计机构等。这与传统项目中没有区别，此处不再赘述。 需要特殊注意的是，这些机构一般需与由项目公司与其就专业服务范围签订委托合同，并依据合同服从项目公司的管理。所发生的的费用计入PPP项目总投资。如部分费用发生在项目公司成立之前（这种情况很普遍），需在政府方与社会资本方的PPP合同中约定，发生在项目公司成立之前的各类咨询及前期费用，需通过签订多方协议的形式，由项目公司承担该部分费用，并计入项目总投资。 （未完待续）
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