文 | 汪国旺（济邦咨询公司 总经理助理 ）
若以《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，以下简称“43号文”）于2014年9月发布起算，PPP模式已在国内强力推行近2年时间。与以往鼓励民间资本发展的“运动”不同，这次推行PPP模式的立意之高、力度之大可谓空前，不仅发改和财政携国家主要部委密集出台一系列政策（立法也在加紧推进），更是成立常设的工作机构，并制定工具指引、推广示范项目、实施以奖代补来为地方政府提供实操支持。纵观全国，各地政府以及社会投资人、金融机构等市场主体无不积极投身其中，但PPP项目的落地速度却不如预期。
数据来源：《全国PPP综合信息平台项目库季报第3期》
以财政部发布的两批示范项目为例（其中2014年11月发布第一批26个，2015年9月发布第二批206个，共计232个）， 截至6月末，第一批示范项目中进入执行阶段的19个（占比76%），仍有5个（占比20%）处在准备期；第二批示范项目中进入执行阶段的86个（占比45%），仍有70个（占比36%）处在准备期。另据统计，从项目发起到签署PPP项目合同，示范项目平均耗时13.5个月，远远超出正常进程所需的4-6个月时间。
（1）43号文作为本轮PPP模式推广行动的风向标，其主旨就是加强地方政府性债务管理，规范地方政府融资行为，在堵住地方融资平台这条“暗道”的同时，又开了PPP这条“明渠”。
（2）据财政部统计，截至6月末，全部入库项目9,285个，总投资额10.6万亿元，单个项目平均投资额为11.4亿元；财政部两批示范项目232个，总投资额8,025.4亿元，单个项目平均投资额为35.6亿元。可见，目前各地在推行的PPP项目多为新建大型项目，解决融资需求是其推行PPP模式重要诉求。
（3）两批示范项目中，北上广深几个一线城市推出的PPP项目寥寥无几。比较合理的解释就是，这些地方政府“不差钱”，地方财政完全可以覆盖基础设施建设投资需求，且历史基础较好、增量不多，同时运营管理水平也相对较高。
“机制”这个词很抽象，比较简单明了的一种释义是：机制通过系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。回到本文讨论的话题上来，PPP模式要落地并且有效发挥其融资功能，关键在于建立和完善一套有利于PPP模式运行的投融资机制。本文试从以下几个关键组成要素来解析PPP模式的投融资机制：
（1）政府方。它是PPP模式推行的发起方和主导者，也是PPP项目的最终融资主体。首先是政府方认知水平，如果对PPP模式的认知不到位，那么从一开始就会把PPP引入歧途，结果自然也不会如意。其次是能力建设，最核心的就是监管和履约能力。
（2）社会资本投资方。这里说的投资方不含金融机构。首先要解决的也是认知问题，正如笔者当初在安庆外环北路PPP项目实施过程中所碰到的情形，很多投资人直到目前对PPP仍然没有达到应有的认知水平，更不用提制定清晰的市场战略了。其次要解决的也是能力建设问题，简单来说就是提供项目产出要求的公共服务能力，说说简单但实际比拼的是综合实力。
（3）金融机构。目前很多PPP项目无法落地，问题往往出在“最后一公里”的项目融资上。但很显然，问题的根源并不限于这“最后一公里”，因此金融机构在什么阶段以什么方式参与值得探讨。其次，金融机构也存在认知和决策评估制度滞后的问题。另外，根据PPP项目的特点，针对性地加大金融产品的开发也很关键。
（4）项目质量。项目是政府与社会资本建立合作关系的出发点和落脚点，双方能否产生化学反应、顺利牵手，并将一场婚姻维持到合作生命周期的终点，在相当程度上取决于项目质量，具体来说至少包括了项目的前期准备情况，投资回报机制的设计，主要项目风险的分担以及退出安排等。
（5）融资环境。这个涉及面很广，容易被忽视，但就像空气、土壤、阳光一样，没有它们则PPP的种子不可能长成参天大树，结出的果实也肯定不是绿色安全的有机食品，多半是歪瓜裂枣。
1、目前地方政府对PPP模式的认识仍然不到位。依笔者多年的项目咨询服务经历来看，地方政府目前最突出的认识问题有二，一是将PPP模式简单等同于一种融资方式；二是不能正确认识社会资本的价值和公平竞争的重要性，从而在采购过程中盲目地偏向红顶国企（特别是央企），或者打擦边球把本级地方国企作为社会资本搞“拉郎配”。
（1）关于PPP功能的正确认识。若积极地来理解PPP在一线发达城市遇冷的情况，很大程度缘于在早先的市场化实践中碰过钉子，故而才能保持定力、“坐怀不乱”。因此要地方政府完全理解和接受PPP模式还得靠长期的项目实践中不断总结经验，特别是在经历失败教训后才会更加深刻。短期内，比较有效的方式就是聘请有经验的第三方机构参与地方政策的制定和协助项目实施。同时，也很有必要再提醒下政府，PPP模式下政府的角色就是回归监管者的本位，通过加强绩效监管切实承担起公共服务的终极职责，而不只是由原来的“大包大揽”变成“甩包袱”，也不只是借助社会资本的力量把公共服务设施建起来却忽略其公共服务效用。
（2）关于公平竞争的问题也很突出。不少地方政府在实施PPP项目过程中，多以政治逻辑在做经济决策，比如认为跟国企（最好是央企）合作，就算项目失败“肉也是烂在锅里”，领导不会担多大责任。再高大上一点的，认为与央企合作的重点不是某一个项目，而是指望央企在支持地方发展方面提供强大的资源支持。但理想很丰满、现实总是很骨感。笔者观察到的结果是，国企（包括央企）在市场机制和专业能力方面并无明显优势，并且往往利用地方政府的上述心理提出不对等、甚至不合规的要求，若照此进行，即使领了证也注定后面的日子不好过。项目实践一再证明了，尊重规则、不带偏见的公平竞争应成为地方政府采购社会资本合作方的不二法则。
2、PPP模式下政府履职光靠转变意识显然是不够的，还需要建立健全一整套监管和履约保障体制。短短两年时间内，财政部、发改委等部委高效建立了“顶层设计+配套政策+操作指引”的政策体系。但从社会资本的角度来看，他们更加希望看到政府提出了哪些履约保障措施。据财政部门统计，已录入综合信息平台的项目中有54%需要政府付费或提供可行性缺口补贴，对应投资额占比达到全部入库项目投资额的60%。而笔者的项目经验，实际需要政府付费的项目比例可能更高。按照《预算法》的要求，所有政府付费必须纳入跨年度预算，而在项目实操中真正由人大及时出具决议的，并不是很多。这在很大程度上，就会给社会资本带来疑惑。那么，是否可以考虑将这条作为项目准备或采购的强制要求，即这条不落实社会资本有权不签约。
1、关于社会资本的认知问题勿须多言，但确实客观普遍存在。比如，就有投资人问道，PPP项目怎么还要交履约保函，应该是政府先给预付款，最多我们从预付款里拿一部分作为履约保证；再比如，他们认为市政道路这些有什么好运营的，所以还是应该竣工验收后就交给政府，殊不知PPP强调的是项目设施运营绩效的责任主体在于社会资本并与政府付费挂钩，从而建立起激励约束机制，这才是实质，而不在于项目运营维护的内容多少或难易程度。总之，在认识不到位的情况下，期望社会资本积极介入也只能是奢望。
2、90年代及之前，国内社会资本还很稚嫩，当时的投资项目引入的多为外资。如今，国内社会资本（包括国企、民企）已具备足够的资本实力和专业能力，所以基础设施投资项目已鲜见外资身影。但相对于PPP项目的综合性要求，国内社会资本仍有待加强运营等薄弱环节。目前，PPP领域活跃的知名企业其主营业务多为施工或者设备供应商，已经习惯了短则一年、长则三年的短期服务合同，对于PPP项目少则十几年的合作期很不适应。建议有意在PPP领域有所作为的企业，还应继续提升综合实力，制定清晰的市场竞争战略。面对激烈的市场竞争，短期比较务实的选择是组建联合体，共同参与竞标。从金融机构风险评估的角度来看，只有社会资本综合实力足够强大，足以实现PPP项目的绩效要求，方能确保项目取得预期收益水平。
1、之前“标准”的流程是，等社会资本中标后银行再去接洽。实际上，金融机构应该从PPP项目前期准备阶段就积极介入，特别是项目准备阶段。否则，等项目实施方案都已经政府批复，木已成舟再去修改交易结构和边界条件就难了，万一其中存在重大瑕疵，金融机构无法提供融资就会给项目落地带来极大的被动。有投资人就曾向笔者反映，有两个项目都已中标半年多，但都卡在银行贷款环节，迫于政府方压力不得不硬着头皮往里投自有资金，实在“鸭梨山大”。最近笔者与财政部PPP基金公司交流也发现，它们也是市场化运作，对于项目实施方案有明显瑕疵的也是肯定不投的。
实操中，金融机构介入方式值得再探讨。之前外环北路项目采取的方式是，在市场测试时将实施方案同步发给潜在社会资本和银行等意向金融机构。金融机构也可与社会资本以合法方式组成联合体一起投标。 另外，成都自来水六厂B厂BOT项目（国内水务项目第一例）的做法是，中标社会资本通用水务和丸红株式会社成立项目公司后，由项目公司为主体与亚洲开发银行（ADB）、欧洲投资银行（EIB）等金融机构集中进行融资谈判，达成一致后再同步与政府方正式签订特许经营协议。此案例的借鉴意义在于，可以在项目协议谈判阶段让潜在融资机构深度介入，从而确保PPP项目合同签署后即可完成融资交割。
相比较于政府方和社会资本，金融机构对于PPP的认知程度至少在信息上是处于劣势的。通过上述积极介入，也能比较好地弥补这一劣势，从而通过对项目交易结构及协议体系的把控做出科学决策，而不是简单地看项目是否入库、是否沿海发达地区等。
2、摆在各金融机构面前一项比较严峻的挑战是，适应PPP模式特点的金融产品太缺乏，主要依赖银行贷款，更准确的说是传统的主体担保贷款。其实，从PPP项目本身的现金流特征来看，只要项目风险分配合理，完全能实现比较稳定的现金流，从而非常适合采取国外比较常用的项目融资方式，即以项目本身的资产和现金流作为偿债来源和保障，不需要另外提供担保（无追索）。以此为基础，可以做大量的创新和探索，比如资产证券化、项目收益债、项目支持票据等结构化的融资产品。虽然相关政策和讨论中提出的方式已经很多，但实际落地的却很少，症结在于需要各金融机构突破原有的决策机制，重点完善项目风险评估体系。还是以成都自来水六厂B厂BOT项目为例，贷款银行为该项目设立了非常严密的现金流管控流程，按顺序如下：
（1）项目收入首先全部进入人民币监管账户；
（2）从人民币监管账户进入人民币营业账户的额度包括：全部税款，110%的月运营成本，预算内资本支出（设备购买更新费用），优先融资成本（手续费，循环贷款利息），其他运营成本；
（3）从人民币监管账户进入美元还本付息账户的额度包括：下一个预定还本付息日贷款到期应付金额（每半年还本付息一次）的1/3；
（4）从人民币监管账户进入美元还本付息储备账户的额度包括：下期还本付息总数（半年的还本付息额）；
（5）有剩余的，再按一定比例计提职工福利基金，由人民币监管账户转入职工福利基金账户；
（6）人民币监管账户余款最后进入人民币专项付款账户，项目公司可自由支配。
一言蔽之，只有深入辨识PPP项目的各类主要风险并采取科学严谨的控制措施，方能做出合理的融资安排，也不致于所有金融资本几乎清一色地偏好债权或明股实债的合作方式。
PPP模式的典型特征之一就是，政府和社会资本双方是基于特定项目建立合作关系的，这一点不同于合资等其他方式。因此，项目质量直接决定了双方能否成功合作，项目融资是否顺利。从内容来看，影响融资的关键还是PPP实施方案，其中核心内容包括项目的投资结构、融资安排、回报方式、合同体系、重大风险的识别和分配等，投融资各方的合理诉求都应当得到反映。从形式来看，笔者以《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函[2016]47号）所附评审标准为基础，结合实操项目经验，大致梳理出如下关键事项，可作为各方定性判断项目质量的参考标准（以新建项目为例）。
表一：项目质量的定性参考标准
序号 | 审查事项 | 说明 |
1 | 政府实施机构 | 不能是国有企业或融资平台公司 |
2 | 社会资本 | 未按国办发〔2015〕42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司不合规； 本地国企（上市公司除外）作为社会资本也不尽合理。 |
3 | 适用领域 | 公共产品或公共服务领域 |
4 | 运作方式 | 不能是BT方式 |
5 | 合作期限 | （含建设期在内）不低于10年 |
6 | 变相融资 | 不允许固定回报、回购安排、明股实债等方式 |
7 | 成立政府PPP工作领导小组 | 明确实施机构、政府方出资代表 |
8 | 项目前期准备工作 | 纳入城市总体规划和专项规划，完成立项、可行性研究，选聘PPP交易顾问机构 |
9 | 财政承受能力论证 | 财政部门出具论证是否通过的意见 |
10 | 物有所值评价 | 财政部门会同行业主管部门组织专家组会议，并根据专家组意见，做出定性评价结论。 目前以定性评价为主，鼓励定量。 |
11 | PPP实施方案 | 须政府以会议纪要等形式审批通过 |
12 | 社会资本采购文件审批 | 会议纪要或书面意见 |
13 | 采购方式 | 是否采取竞争性采购方式（非招标方式须财政部门批） |
14 | 人大常委会审议决议 | 将政府付费或缺口补贴纳入财政预算 |
15 | PPP项目协议 | 须政府法制办审查、政府以会议纪要等形式审批同意 |
这个题目的范畴很广，本文不便展开。在刚刚举办的第二届中国PPP融资论坛上，各方专家已经重点讨论了一些融资环境方面的问题，包括建设PPP项目公共交易平台以便社会资本退出，加强银行间市场、债券市场以及股市等资本市场对于PPP项目的支持等。其中，上海银监局马立新副局长的观点可谓精到，“（政府和社会资本）一面对资金如饥似渴，（金融机构）另一面对好的项目十分渴求，按理说双方应该一拍即合。但现实很残酷，目前PPP项目的融资脉络还没有完全打通。目前PPP模式的整个生态链构建的不够好，在法律、制度、流程、合同等方面与国际上仍有相当差距，金融机构不是十分理解。”笔者想再补充一句，其实不光是金融机构不理解，由于部门规范的冲突，让PPP项目实操人员存在很多困惑，无所适从。因此，亟待出台一部专门规范PPP的上位法（相关部委正抓紧研究），就一些重大争议问题做出回应，统一和稳定包括金融机构在内的各方预期。
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