PPP模式精解

     什么是PPP？

　　PPP（Private-Public-Partnership），即：公私伙伴关系，是指公共部门为提供某种公共物品或公共服务，以特许经营权协议为基础而建立起来的一种长期合作关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来明确双方的权利和义务，以确保项目的顺利完成。在这种关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。　　
　　PPP模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权，将市场中的竞争机制引入基础设施建设中，以期达到更有效地提供公共服务的目的。PPP代表的是一个完整的项目融资概念。政府并不是把所有项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。政府的公共部门与私人参与者以特许经营协议为基础进行合作，与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同，他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿项目的整个过程。

　　PPP模式是怎么来的？

　　早在20世纪90年代, PPP模式是欧洲流行起来的，在公共基础设施领,尤其是在大型、一次性的项目。 如：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理,也就是我们常说的基础建设。(仅靠政府投资难以满足交通长期稳定发展的需要.)
　　1992年英国最早应用PPP模式。英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成.
　　智利于1994年引进PPP模式。结果是提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。已完成36个项目，投资额60亿美元。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。
　　葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。
　　1998年的法国世界杯的体育馆建设也用了PPP模式。
　　巴西是2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，已经列入2004年－2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。
　　美国最著名的4大职业联赛俱乐部（如NBA,NFL，NHL,MLB）所拥有的82个体育场馆的31%都是用的PPP模式。

　　为什么要引入PPP？

　　直接动因来自财政压力、垄断势力和低效率。
　　财政部财政科学研究所所长贾康说：“我国地方政府债务迅速攀升，运用PPP的机制创新，针对适合项目选择性地适当降低地方政府债务规模，有助于化解地方政府债务风险、减少地方债压力。” 财政部副部长史耀斌日前指出，目前城市建设资金主要靠转让土地的收入支撑是不可持续的，新型城镇化需要建立多元可持续的资金保障机制。
　　我们国家在推进新型城镇化的过程中，约4亿人口要从农村区域转入城镇成为常驻人口，进城人口所需的“市民化”待遇，必须得到基本公共服务和保障。而预计2020年城镇化带来的投资资金量约42万亿元。而各地加快推进城镇化普遍面临着融资难题。
　　PPP模式是以政府、企业基于某个项目而形成以”双赢“或”多赢“为合作理念的现代融资模式。

　　PPP模式有哪些好处？

　　第一，新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。
　　第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。
　　第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资公共项目的积极性。
　　第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，可以提高服务质量。双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

　　PPP模式的分类

　　广义的PPP模式包含项目融资中所有公营部门和私营部门之间的合作模式。即无论在项目何种阶段，无论以何种形式，只要存在公营部门和私营部门的合作，我们都可以说是广义的 PPP模式。广义的PPP有些类似于PFI（Private Finance Initiative，引进私人投资），但两者之间还是有区别。PFI主要涉及私人资本的投资，而PPP不仅包括私人资本的投资，那些非私人资本投资，由私营部门管理的模式，也可称为PPP。因此，PPP的范围比PFI更广。广义PPP模式可以分为外包、特许经营和私有化三大类。
　　狭义的PPP模式则是众多项目融资模式中的一种，它与BOT等其他模式在操作上有很大的不同。
　　国际上对狭义的PPP定义是这样的：公营部门、政府和私营部门就整个项目的资产和所交付的最终产品或服务签订具有法律效力的合同，并在合同中约定各方的责任和商业风险。由此可见，PPP模式中的公营和私营部门之间的合作贯穿于项目的全过程。双方始终共担责任并按不同方式受益：公营部门通过私营部门的投资建设和有效率的管理，使投资成本总额相对减少并使社会公众利益增加。私营部门则通过公营部门采购本项目的最终产品或服务保证其稳定的利益回报。

　　PPP模式的目标及运作思路

　　PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私营部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。项目机构目标层次如下表所示。

　　PPP模式的特征

　　项目为主体有限追索贷款合理分配投资风险资产负债表之外的融资灵活的信用结构。

　　PPP模式在公共基础设施建设管理中的优势

　　提升项目运作与管理技术上的效率。减轻政府财政负担，增加政府财政收入。PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”，从而提高民营资本投资公共基础设施建设管理的积极性。有助于降低风险，建立相应的监管体制。

　　PPP模式运作成功的必要条件

　　外部条件（1）清晰、完善的政策法规制度。发改委，财政部相继出台相关文件。（2）PPP模式在基础设施项目中的运用要有“增值”的条件。（3）完善的资本市场和健全的信用担保体系。（4）完善、成熟的市场竞争环境。内部条件（1）有效的组织管理机构。（2）复合型的专业人才。（3）合理的风险分配。

　　PPP项目参与各方的职责

　　1、政府 政府(或政府指定的机构)通常是PPP项目的主要发起人，他在法律上既不拥有项目，也不经营项目，而是通过给予某些特许经营权或给予一些政策扶持措施作为项目建设、开发、融资安排的支持，以吸引大量的民间资本并促进项目成功。
　　2、民间资本 民间资本也是PPP项目的发起人之一，和代表政府的股权投资机构合作成立PPP项目公司，投入的股本形成公司的权益资本。通常，政府通过公开招标的方式选择合适的民间资本。
　　3、PPP项目公司 PPP项目公司是PPP项目的具体实施者，由政府和民间资本联合组成，负责项目从融资、设计、建设，运营到项目最后的移交等全过程的运作。项目公司的权益资本主要由民间资本组成，政府的股权投资机构也可以入股，但所占股份通常较小。
　　4、金融机构 由于基础设施项目投资规模巨大，在PPP项目的资金中，来自民间资本和政府的直接投资所占的比例通常较小，大部分的资金来自于金融机构，且贷款期限较长。因此金融机构为PPP项目的顺利实施提供了资金支持和信用担保。向PPP模式提供贷款的金融机构主要是国际金融机构、商业银行、信托投资机构等。
　　5、工程承包商 承包商是项目建设过程的主角，一般由项目公司通过公开招投标确定。承包商必须有较强的建设队伍和先进的技术，按照协议规定的期限保质保量地完成建设任务。
　　6、运营商 运营商负责项目建成后的运营管理，因此必须具有丰富的运营、维护管理经验和管理水平。在项目运营过程中，项目公司每年都应对项目的运营成本进行预算，列出成本计划，对于成本超支或效益提高，有相应的奖罚措施。
　　7、其他参与方 其他参与方还包括咨询机构、供应商等相关机构。由于PPP项目的参与方较多、建设运营时间较长、风险较大，因此PPP项目公司需要聘请咨询机构来为项目提供政策咨询、协助对项目进行可行性分析、协助确定融资方案和风险分配方案等。

　　PPP项目运作流程

　　1、政策风险。政策风险即在项目实施过程中由于政府政策的变化而影响项目的盈利能力。
　　2、汇率风险。汇率风险是指在当地获取的现金收入不能按预期 的汇率兑换成外汇。
　　3、技术分析。技术风险直接与项目实际建设与运营相联系，技术风险应由私营合作方承担。
　　4、财务风险。财务风险大小与债务偿付能力直接相关。
　　5、运营风险。营运风险主要来自于项目财务效益的不确定性 。

　　中国的PPP模式案例

　　2005年2月，我国首次运PPP模式进行北京地铁4号线的建设（16号再次使用PPP）
　　国家体育场（鸟巢的案例）
　　北京亦庄的天然气项目
　　武汉的高铁
　　北京地铁四号线PPP案例分析
　　项目概况
　　北京地铁4 号线是北京轨道交通路网中的主干道之一，南起丰台区公益西桥，北至海淀区安河桥北，全长28.2 公里。4 号线工程概算总投资153 亿元，于2004年8月正式开工，2009年9月28日通车并开始试运营，目前日均客流量达到70 万人次。根据北京地铁4 号线的项目设计概算，工程投资建设总体划分为A、B 两个相对独立的部分：其中A 部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占4 号线项目总投资的70%。A 部分由已成立的4 号线公司负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46 亿元，占4 号线项目总投资的30%，由通过市场化方法组建的特许经营公司负责投资建设、运营和管理，实施特许经营。 特许经营公司是在PPP项目中通过审批取得特许经营权、实施特许经营的公司。
　　在北京地铁4 号线项目中的PPP特许经营公司是北京京港地铁有限公司，该公司是由京投公司、香港地铁公司和首创集团公司按照2 ：49 ：49 的出资比例组建。京投公司作为业主单位和项目的实际运作人，负责项目方案的设计、招商、谈判等工作。需要强调的是，在特许经营公司的组建过程中，必须严格遵守法律法规和实施方案的要求。如果特许公司是内资企业，根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》的规定，资本金比例应不低于总投资的35％，而北京市的标准是资本金比例应不低于总投资的40%，这是因为地方性法规的要求一般都要高一些。如果 特许公司是外商投资企业，须遵守《国家工商行政管理局关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》的要求，中方投资者占有的权益不应小于51％。资本金以外的部分由特许经营公司通过融资解决。在正式签署特许协议之前，特许经营公司还应签署有关融资协议，以确保融资过程的稳定性。针对本案例而言，城市轨道交通行业的PPP 项目专业性极强，对项目的建设、运营都提出了较高要求，且城市轨道交通项目的施工质量、运营状况都与公共安全紧密相关，因此政府在选择社会投资者时需要格外谨慎。此外，PPP 项目中对资本金比例的要求，也将直接影响社会投资者的股权投资回报率，因此采用竞争性谈判的方式来确定投资者。
　　项目运作
　　根据北京在北京地铁4 号线项目竣工验收后，特许经营公司根据与4 号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A 部分资产的使用权。特许经营公司负责地铁4 号线的运营管理、全部设施( 包括A 和B两部分) 的维护和除洞体外的资产更新以及站内的商业经营，并通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。与站内商业经营收入相比，地铁票款收入是特许期内特许经营公司的主要收入，其收入的多少是由乘坐地铁的客流量决定的。为使客流量的预测更加科学客观并能被市场部门认同，项目专门聘请了国际上著名的客流量预测机构MVA 公司，MVA 公司在确保独立性的基础上，经过充分的调研分析，对4 号线项目作了一份专业预测报告。按照协议约定，特许经营期为自试运营开始后的30 年。在如何确定特许经营期的问题上，考虑到轨道交通项目所具有的投资大、回收期长的特点，主要根据财务模型来计算投资回收期并设计了合理的盈利年限。特许经营期结束后，特许经营公司将B 部分项目设施完好、无偿地移交给市政府，将A 部分项目设施归还给4 号线公司。根据相关财务指标测算，在30 年特许经营期内，按8% 的回报率计算，新建地铁项目30 年财务净现值的总额，约占项目总投资的30%，约46 亿元。实际上，该项目的回报率超过了8%，达到了10% 左右。项目股权结构　　股权结构是公司治理结构的基础，是影响公司治理结构的重要方面。经过各方的充分论证，4 号线PPP 特许经营公司( 京港公司) 的股东分别为京投公司、首创集团和港铁集团，各方出资比例分别为2%、49%和49%。特许经营公司设立由5 名董事组成的董事会，其中京投公司委派1 名、首创委派2 名、港铁委派2 名，京投公司委派的董事担任董事长，首创和港铁各委派的2 名董事分别担任副董事长和董事。北京地铁4 号线项目之所以采用PPP 模式投资运营，不仅是为了解决融资问题，更深层的目标是引入先进的管理机制，打破行业垄断，提高行业效率和政府监管水平，更有通过产权的变化带动体制机制的变化的长远考量。虽然从理论上来讲，由具备技术和管理优势的香港地铁公司作为特许经营公司控股方，会更有利于其积极性的发挥。但是由于《外商投资产业指导目录》的规定，特许经营公司应是中方控制企业，港铁持股比例不得超出50%。这种股权结构的设定，可以有效保障社会公共安全、公共利益，尤其是在首都北京的轨道交通行业。而不设绝对控股方的做法，能充分发挥各方优势调动股东积极性，有利于特许期结束后实现对B 部分的有效接管。对于公司管理层设臵则有利于充分发挥各方资源和经验优势。
　　项目风险分担
　　除国家政策、市场、不可抗力等系统性风险因素外，在非系统性风险中，对4 号线PPP 项目具有显著和直接影响的主要因素是建设期的完工风险以及运营期的客流风险和票价风险。特许经营协议对上述主要风险作出了妥善配臵，设计了相应的风险防范机制，有利于保护协议各方利益。
　　完工风险。针对地铁四号线工程建设，特许经营协议设立了23 个时间点，每一个时间点均设定了具体的完工日期。根据A、B 部分的分工情况，23 个时间点的关键工期分别由地铁四号线公司和特许经营公司负责。
　　客流风险。按照特许经营协议的规定，特许经营公司获得的票务收入和票价差额补偿均直接和客流量相关，客流风险主要由特许经营公司承担。尽管有MVA 公司对于客流量的专业预测报告，但影响客流量的因素非常多，因此客流风险比较大。如果连续三年的当年实际客流量比预测客流量低20％，则特许经营公司可向政府申请补贴，如果双方无法在两年内就补贴额度达成一致，特许经营公司有权提出终止协议。上述规定将特许经营公司承担的客流风险控制在一定范围内。
　　票价风险。在特许经营期间，依据特许经营公司的票务收入和实际客流计算实际平均人次票价，如果实际平均人次票价低于特许经营协议规定的测算票价水平，市政府将就其差额给予特许经营公司补偿。如果实际平均人次票价收入水平高于测算票价收入水平，则特许经营公司需将其差额的70%返还给市政府。通过上述规定，特许经营公司基本不承担票价风险。由于本项目执行市政府定价，由政府承担票价风险也符合风险分配原则。