PPP模式，能吸收私营部门的经济能力、技术水平和管理能力，并且有效地应用于项目实施过程中，进而提高公路项目建设效率、节约项目成本。然而，任何交通工程项目在实施过程中都具有风险，PPP公路项目尤甚。PPP公路项目具有资金量大、投资周期长、建设规模大、涉及面广等特点，不确定风险因素较一般工程项目更多， 同时各种风险因素相互影响、相互制约，增加了风险的不可控性。PPP项目全生命周期内，存在各类纷繁复杂的风险，由于PPP项目参与主体错综复杂的关系，项目各阶段的风险难以得到合理分配和管理，潜在的风险是项目运作和推进过程中的隐患，极易带来损失甚至导致失败。
PPP风险何来
PPP公路项目的风险可定义为，PPP融资模式公路建设项目设计、建设、运营、移交阶段的不确定性因素，导致公路建设项目的融资、建设和运营实际完成情况与预期存在偏差，进而产生可能对项目的实施造成损失甚至失败的影响。
PPP公路项目的风险与项目本身的各种不确定性因素有关，这些不确定性因素主要包括：项目外部环境因素、项目主体决策和项目实施环节的影响。项目外部环境的不确定性因素，主要包括项目所在的外部自然环境和宏观环境（如政策、经济与法律等）；项目主体决策的不确定性，主要是指在P P P公路项目设计、融资、建设、运营、维护和移交等各个阶段， 项目主体的各种决策活动， 这些决策的不确定性导致了结果的不确定；项目实施环节的不确定性，是指在项目设计、建设、运营等阶段，项目人员的工作与施工可能产生的不利影响，以及项目机械设施使用过程当中的不稳定变化所带来的不确定因素。PPP公路项目的风险，可划分为外部风险和内部风险，如图1所示。
PPP风险识别
风险识别是P P P公路项目风险管控的首要工作。风险识别的目的是采用一些识别方法，尽可能地发现所有阻碍P P P公路项目实施进展的风险因子。P P P公路项目的风险识别发生在项目准备期物有所值评价中，并通过财政承受能力评价定量计算风险承担支出和风险承担财政责任，为项目招标、磋商阶段风险分配做好准备。物有所值评价中风险识别，主要考核的是项目全生命周期内所有风险因素是否得到充分识别。
风险承担支出应在充分考虑各类风险出现的概率和带来支出责任的基础上， 采用比例法、情景分析法及概率法等方法， 对可转移给私营部门的风险承担支出、政府自留风险的承担支出进行测算。财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十一条已对风险承担支出金额的计算做了详细说明。
风险分担对PPP项目的影响
公共部门的风险分担，会降低私营部门获取预期投资回报的风险，有效提升私营部门投资公路建设和运营的积极性。而P P P公路项目中，由于私营部门的投入，公共部门在达到自身既定的公路规划、建设目标的同时， 能够有效降低部门财政支出，进而促使公共部门有更大的财力，支持其他公共事业的建设。由此可以看出，风险分担对P P P公路项目中的公、私营部门都具有非常大的影响。
清华大学学者刘新平与王守清认为，当公共部门向私营部门转移的风险逐步上升，PPP项目运转效率逐步提升，PPP项目总成本逐渐降低，PPP项目的价值随之上升。而当转移的风险达到一定程度时，PPP项目运作效率降低，PPP项目总成本逐渐升高，PPP项目价值也随之降低。
在PPP公路项目招标过程中，若公共部门转移给私营部门的风险越多，投标人在特许经营中，将主张要求自由调整价格或给予更大的财政补贴等，以获取更多的自主运营权利。
由此将会导致特许经营价格偏高，增加PPP公路项目运作的风险承担成本，进而降低PPP公路项目的价值。
而当私营部门承担的风险超出其能力范围时，一旦风险产生，无法得到及时、有效的控制，必然会扩大风险所带来的负面效果，PPP公路项目建设和运营的效率也将随之降低，势必会提高项目的生产、运作成本，甚至导致项目的失败。由此可见，合理分配风险在PPP公路项目整个运作过程中是非常必要的。
风险公平分配的基本原则
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》明确解释了风险分配基本框架：“政府和社会资本（PPP）项目风险分担应遵循风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营、维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。” 基于此框架，对PPP公路项目风险公平分配的基本原则进行整理：
优化风险分配，将相应风险与风险控制力相匹配。影响力大的一方相应地匹配更多的风险，或是将风险倾向于具有承受能力和成本占有最小的一方。一方拥有较大的影响力和控制力代表了该方占据了最有利的资源，从而能够降低风险发生率和尽量减少失败的损失。同时，将风险放在某一方的控制范围之内，能够激发其对风险管理的动力。
风险收益对等，谁承担谁获益原则。私营部门投资建设公路项目最终目的是盈利，如果私营部门从项目中获利较低甚至不盈利，会打消私营部门承担风险的意愿，不利于风险的合理分配。公共部门需考虑私营部门的风险承担成本，给予私营部门一定的风险补偿，风险才能够得到合理的分配和解决。
风险可控限度，应对双方设置风险承受上限。当私营部门承担的风险越大，项目的效率越大、项目总成本越低、项目价值越大；而当私营部门承受的风险达到一定程度时，私营部门承担风险越大，项目效率下降、项目总成本上升、项目价值降低。由此可见，承担的风险具有一定的上限。当风险承担方超出这个限值时，风险可能会超出承担方的控制能力或承受能力，这将为项目工作的推进埋下隐患，同时也会影响承担方风险承担的积极性。
风险分担原则并不是绝对的，而应基于风险分担的基本原则，全方位地考虑项目所处的环境以及自身所具备的条件，同时遵循公共部门和私营部门对风险承担的态度和由双方协议拟定风险的具体分配方案。
基于风险分担对PPP公路项目的影响及风险公平分担的基本原则，将项目风险分担划分为三个阶段：风险识别与初始分配即P P P公路项目准备阶段，风险谈判与协商分配即PPP公路项目的投标与磋商阶段，风险跟踪与再分配即P P P公路项目的建设、运营阶段，从这三个阶段来展开探讨PPP公路项目的风险分担机制，如图4所示。
风险识别与初始分配
PPP公路项目的风险识别与初始分配，主要由交通主管部门和财政主管部门主导。通过物有所值评价的项目，计算可转移给私营部门的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，并以此作为风险分析和风险分配的依据。风险识别后，公共部门首先应基于财政承受能力，评价判断公私双方是否对该风险具有控制能力。
对于公共部门和私营部门都不具有控制能力的风险，暂时保留至第二阶段进行协商分配，这类风险主要包括自然环境风险、不可抗力风险等。
对于公私双方控制范围以内的风险，还需判断公共部门对其是否最有控制力： 若是， 则该风险由公共部门自留， 主要包括外部风险中的政策环境、经济环境和法律环境等风险；若否，则该风险需留待下一阶段与私营部门谈判、协商分配，主要包括项目决策风险和项目实施风险。
风险谈判与协商分配
风险谈判与协商分配，是在P P P公路项目的投标与磋商阶段，公共部门与私营部门谈判、磋商初始分配阶段公共部门没有自留的风险，主要包括两类风险，即公共部门控制能力不够需要转移给私营部门的风险、公私双方均无法控制的风险。
对于公共部门控制能力不足需要转移给私营部门的风险，私营部门需根据其拥有的资源对这部分风险进行评估，判断自身对这部分风险是否具有控制能力。若私营部门确定能够承担或控制这部分风险，则该风险由私营部门承担并开展对应的风险管控工作；若不能，则返回初始分配阶段的风险分析。公私双方控制能力内的风险，根据P P P公路项目风险公平分配的基本原则进行分配。
对于公私双方都无法控制的风险，首先由公私双方谈判协商风险的分配机制，然后从私营部门由自身条件与外部环境核算其承担这部分风险的成本，根据风险承担成本的计算结果，向公共部门提出风险补偿价格。若公共部门接受这个风险补偿价格，则这部分风险由私营部门承担并开展相应的风险管理；若公共部门不接受，则这部分风险由公私双方共同承担、共同管理。这类风险的分配需遵循PPP公路项目风险公平分配的基本原则。
风险跟踪与再分配
风险跟踪与再分配，是跟踪P P P公路项目建设、运营期间已分配的风险， 对未识别和发生预料之外变化的风险进行再分配的一个阶段。
若项目进行过程中发现了之前未被发现的风险， 则返回第一阶段的风险分析环节对该风险重新进行协商和分配。若已分配的风险产生了公私双方超预期的改变， 则需判断产生的改变对项目的利弊。若风险发生的变化对项目有害，则应基于P P P公路项目风险公平分配的基本原则进行风险再分配； 若发生的变化对项目无害或有利， 基于公平的原则应由公私双方共享变化所带来的收益。至此，风险分配结束。
PPP公路项目风险分担机制，将项目不同阶段可以预见的风险都合理、公平地分配给公私双方。为保证P P P公路项目风险分担机制的良性运行，避免部分不可预见风险的发生，有三项P P P公路项目风险分担的保障措施。
风险转移
PPP公路项目主要有两种风险转移方式：合同转移与风险参保。合同转移是通过与项目其他参与者签订分包、采购或租赁等合同的方式，将风险转移给其他项目参与者。风险参保是将公私双方无法控制以及可能存在，但初始分配阶段尚不可预见的风险，通常包括自然灾害风险、项目人员施工风险等。P P P公路项目中可能需要参保的风险，包括建筑工程一切险、人身意外伤害险、机器损坏险等。风险转移只是把风险管理工作及其责任转移到分包商、保险公司等第三方单位，而没有把风险完全消除，公私双方不用再承担这些风险的管理责任而已。
为避免PPP公路项目建设、运营阶段中， 可管控、不必要的风险产生对项目的推进带来损失， 公共部门和私营部门应从各自角度出发，制定合理的风险控制方案。私营部门主要承担的是P P P 公路项目建设运营阶段产生的风险， 私营部门应着重提升项目团队及时识别可能产生的风险和控制已经发生的风险的能力， 尽量减小风险发生造成的不利影响。公共部门需要承担的风险主要包括政策、经济和法律等风险。公共部门的风险控制方案可从三个方面开展： 健全法律法规， 强化市场调整机制及公共监督机制；
防止PPP 公路项目中政府腐败行为发生； 通过补贴或延长特许经营权等方式， 制定相应的激励政策和鼓励措施。
PPP公路项目遵循承担风险与所获收益相对等的原则。只有私营部门从P P P公路项目中获得相对满意的收益，私营部门才有更积极的意愿承担相应的风险，公私双方的合作关系才能够更持久、可持续。为吸引私营部门投入到P P P公路项目建设中来，政府部门可尝试采取几种可操作性较强的方式，对私营部门进行补偿：即提高财政补贴、延长特许经营期限、提高通行费、保证通行量、税收优惠政策，以及土地开发扶持等。
来源:中国公路，作者：文/华杰工程咨询有限公司 彭耀军
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