作者：山东德衡律师事务所 韩静 黄晟
摘 要：本文从PPP模式的内涵导入，紧扣其自身运行机制及优越性，结合当前我国立法及实践，着重对PPP模式的参与方选择、项目甄选及采购环节进行探究。在对机制总体把握的基础上力求切中实践操作要点，对项目适用及甄选提出建设性思考。
党的十八大以来，新型城镇化建设推动了我国经济体制的转型升级，十八届三中全会倡导转变政府职能，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。以此为契机，国务院、财政部、发改委多次发文要求大力推广PPP政府与社会资本合作模式。
一、PPP模式的内涵
PPP（Public-Private-Partnership），是指政府与社会资本通过合作来提供公共产品或服务。广义上，PPP包括政府与私营资本为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，包括外包、特许经营、私有化等。而狭义上，仅指政府与私营资本以建立项目公司的形式展开合作。
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业的投资和运营。政府通过特许经营、合理定价、财政补贴等形式，使投资者或特别目的公司（Special Purpose Vehicle，SPV）有长期稳定收益，政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。
PPP通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现，按照社会资本承担风险的大小和介入程度的高低，可分为服务合同、管理合同、租赁合同、特许经营权合同等。在特许经营权合同中，社会资本承担设计、建设、运营、维护等大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府补贴”获得合理投资回报。当前我国大力推广的PPP模式主要基于特许经营权合同展开。
二、PPP模式的优势
PPP不同于传统政府采购。PPP模式下，政府由公共产品或服务的投资者和生产者，转变为向私营企业采购大宗产品或服务的机构。私营企业按照与政府签订的长期采购合同，生产本该由政府生产、提供的产品或服务，并承担财务与市场风险。当前政府力推PPP模式，主要基于以下考量：
第一，城镇化建设带来巨大的资金需求，高昂的建设成本、运营成本给财政造成巨大压力。PPP模式可撬动社会资本，缓解地方政府财政支出压力。
第二。PPP模式将政府信用转化为企业信用，将政府隐性债务转变为显性债务，从而降低了政府债务风险。地方政府承诺的财政补贴和税收优惠等将纳入预算管理，使政府对债务做到心中有数，有利于政府降低系统风险。
第三，PPP模式通过竞争将各种项目风险分配给应对能力最强的参与者，市场规律会迫使投资者尽可能提高项目质量，以确保项目的商业可行性，从而提高资源使用效率和项目投资效率，降低项目建设、运营等全周期的成本，实现高效投资和社会效益。
三、当前我国PPP模式立法现状
总体来看，我国PPP模式相关法律、政策的出台分为两个阶段。第一个阶段是十八届三中全会之前在基础设施及公用事业特许经营方面的相关立法，对PPP模式的针对性不强，也不能突出PPP模式的特点。第二个阶段是十八届三中全会后针对PPP模式出台的相关政策法规。但法律层面仅有新修订的《政府采购法》、《预算法》作为支撑，主要以行政法规、部门规章及政策文件为主。2015年4月发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，首次明确了特许经营的范围、主体、程序、投融资、价格和财政补贴的相关政策，但作为部门规章，层级较低。
当前，具有代表性的规范性文件包括《地方政府性债务管理意见》、《财政部推广PPP模式的通知》、《深化预算管理制度改革的决定》、《存量债务纳入预算管理清理甄别办法》、《创新投融资机制鼓励社会投资指导意见》、《财政部PPP模式操作指南》、《发改委PPP项目通用合同之南》、《政府购买服务管理办法》、《财政部PPP项目合同指南》、《财政承受能力论证指引》、《特许经营管理办法》、《在公共服务领域推广PPP模式指导意见》等。“特许经营法”和“政府与社会资本合作法”的立法工作仍在推进中。
四、PPP模式的参与方选择
（一）PPP模式的参与方
根据财政部及发改委的相关文件，PPP项目中主要参与方包括项目实施机构、社会资本、项目公司、金融机构。
1、项目实施机构。项目实施机构包括县级以上地方政府或其指定的职能部门、事业单位、行业运营公司等，主要负责PPP项目的前期评估论证、项目实施方案编制、社会资本筛选、项目合同签订、项目组织实施、项目监管以及合作期满移交等工作。
2、社会资本。社会资本是已建立现代企业制度的境内外企业法人，包括国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。社会资本是PPP项目的实际投资人，但在实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施方，而是由其针对该项目成立项目公司作为PPP项目合同及其项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。
3、项目公司。项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应低于50%，且不具有实际控制力及管理权。
4、金融机构。金融机构指商业银行以及信托公司、基金、金融租赁等非银行金融机构，负责向PPP项目提供融资。具体的债权融资方式除贷款外，还包括债券、资产证券化等。
（二）PPP模式对参与方的基本要求有
在合作伙伴选择问题上，PPP模式既强调市场机制的作用，同时又强调政府与社会资本各尽所能，促进资源优化配置。
地方政府需要公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本作为合作伙伴，一方面可以降低项目建设、运营中地方政府的财政负担，另一方面也能够有效提升公共服务质量。
从社会资本角度来看，其需要选择履约意愿和财政实力、社会治理能力较强的地方政府合作，减少项目争议风险。
对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，地方政府应当根据《预算法》、《合同法》、《政府采购法》及其实施条例等法律、法规规定，选择项目合作伙伴。依托政府采购信息平台，及时、充分向社会公布项目采购信息。综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。加强项目政府采购环节的监督管理，保证采购过程公平、公正、公开。
五、PPP项目甄选及采购
（一）PPP项目采购特点
PPP项目采购的特点集中体现在以下两个方面：
首先，PPP项目的采购需求非常复杂，难以一次性地在采购文件中完整、明确地描述，往往需要合作者提供设计方案和解决方案，由项目实施机构根据项目需求设计提出采购需求，并通过谈判不断地修改采购需求，直至合作者提供的设计方案和解决方案完全满足采购需求为止。
其次，PPP项目采购金额大，交易风险和采购成本远远高于传统采购项目，竞争程度较传统采购项目低，出现采购活动失败情形的概率也高于传统采购。
（二）PPP项目采购适用规则
从国际通行做法和WTO《政府采购协定》的要求看，PPP项目的表现形式是特许经营，而特许经营合作伙伴的选择适用政府采购规则。
从我国的情况看，将PPP项目采购纳入政府采购管理于法有据。PPP项目的采购本质是选择合作者，是政府采购公共服务的一种方式，属于政府采购法调整范围。《政府采购法实施条例》明确指出：“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。”
同时，PPP项目适用政府采购法律制度规定，将使其更具备可操作性。《政府采购法》第二十六条规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源物种采购方式，同时，还规定国务院政府采购监管部门可以认定新的采购方式。而招投标法仅规定了公开招标和邀请招标两种方式，这两种方式使用的前提均为采购需求能够详细在招标文件中描述清楚、采购合同文本必须包含在招标文件中且事后不能更改。而多数PPP项目的采购需求和合同较为复杂，往往事先难以详细描述清楚，可能会出现采用公开招标或邀请招标方式条件不够充分的情况。出于这方面的考虑，《财政部PPP模式操作指南》亦规定项目采购可采用的方式有：公开招标；竞争性谈判；邀请招标；竞争性磋商；单一来源采购。
此外，PPP项目适用政府采购法律制度规定，更有利于落实保证国家安全和相关政府采购政策要求。PPP项目涉及国计民生，部分项目涉及国家安全，对此类项目的国际通行做法是按照政府采购例外原则限制外国资本参加。我国《政府采购法》中还提出了优先购买本国的货物、工程和服务，优先采购节能环保产品等政策要求。
（三）PPP模式的适用范围
《财政部推广PPP模式的通知》中明确表示，投资规模较大、需要长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目适宜采用PPP模式。如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等收费机制透明且有稳定现金流的项目即可采用PPP模式。
从政策要求的角度，如果基础设施及公共服务类项目的自身收益比较稳定，收益足以覆盖建设成本及运营成本，并且能满足社会资本获取合理回报的要求，则适合运用PPP模式。如果项目拥有一定收益，但不足以覆盖建设成本、运营成本及社会资本合理回报，则需要由政府提供适当的财政补贴，从而使项目符合PPP模式的相关要求。而对于无盈利的公益性项目，则可以通过将盈利性项目与公益性项目捆绑打包的方式综合运用PPP模式。
（四）PPP项目发起方式
PPP项目的发起通常需要开展大量的前期工作，涉及潜在项目筛选、初步方案设计、可行性研究等内容，不同的主体在发起PPP项目时需要完成不同的前期工作。在目前的政策法规框架下，项目发起方式主要有两种形式，分别是政府发起和社会资本发起，其中以政府发起为主。
1、政府发起。财政部门或政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在的政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中新建、改建项目或存量公共资源中遴选潜在项目。
2、社会资本发起。社会资本应以项目建议书的形式向财政部门或政府和社会资本合作中心推荐潜在的政府和社会资本合作项目，并针对列入开发设计的项目提供项目可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案等资料。
（五）PPP项目甄选的基本要求
项目甄选是政府和社会资本合作的起点，而项目是否具有PPP模式适用性等问题对项目运作成败意义重大。在筛选和发起项目时应综合评估项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力等因素，确保PPP项目“物有所值”。PPP模式适用性主要体现为“明确经济指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项”。
从社会资本角度来看，PPP项目的选择应具有长期稳定的投资回报率。经营性项目的基础资产应具有明确的收费机制，与资本市场和实体经济投资市场相比，有更加长期稳定的投资回报；公益性项目要准确评估当期并预测未来政府的财政实力，避免因财政实力较弱引发拖欠款问题。
（六）物有所值评价
《财政部PPP模式操作指南》中明确提出将物有所值评价作为项目前置程序，并从定性和定量两方面开展评价工作。通常情况下以定性评价为主，条件允许的地方可以开展定量评价工作。物有所值是一个通过比较产生的概念，其本质是比较未来产出是相同的情况下，采用PPP模式与否，所需成本净值的大小。
当前我国在推进PPP项目的过程中，除了对相关法律法规体系进行完善外，亟需尽快建立起相应的物有所值评价体系（包括方法、程序、评价因子、评价内容、权重、衡量标准等），并同步建立基本数据库和专业分析平台，为地方政府具体开展物有所值评价提供指导。地方政府在操作过程中，也应根据地方实际和项目具体情况灵活应用，并将相关资料信息及时上报和共享。
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