景区是引导旅游目的地建设的核心要素，是旅游投资的主要领域。只有高品质的景区才能带动地域旅游全发展，因此，景区投资必须放在首位考虑。PPP模式虽是旅游融资的一种有效方式，但并非“一药治百病”的灵丹妙药，须因地制宜，针对省内成熟景区和新兴景区项目的不同融资需求，创新相应PPP模式。
成熟景区经历长期的开发建设，功能相对较完善，可开发空间小，其核心诉求有两点：一是老景点的维护，二是新增板块的开发建设。景点的维护费用完全可以由景区的门票和其他经营收入承担，无需过多借助社会资本；新增板块的开发一般为休闲度假类项目，以旅游地产项目居多，需要引入大量资金。
对于厕所、道路、街区、古村落等当前比较热点的旅游项目，成熟景区新建区域可选择相应模式和方式。
（1）旅游厕所有两种模式选择。一种是外包模式，将厕所项目承包给私企，设计、施工等具体建设全由私企承担，政府只负责建好后支付相关款；另一种是采取私有化模式，把厕所作为传播广告的载体，将经营权和所有权拍卖给从事广告或者厕所产品的私人公司。
（2）道路本身不具有自身盈利的特点，因此采取外包模式或者优质资源捆绑模式，将道路的建设承包给私企，或者与其他盈利点捆绑在一起给私人进行开发，给予可盈利项目一定年限的经营权，让其回收资本。
（3）商业街区包含营利和公益项目，可选择资本补贴模式，政府负责街区的服务中心、邮电设施、医疗点等公共设施的建设，而将商铺、酒店等盈利项目的开发交付给私人企业。
（4）古村落的开发包括村民房屋的更新、重建，涉及产权问题，可采取优质资源捆绑模式，给予私企部分门票收入，或者是将餐饮和住宿一定时期的建设和经营权。
新兴景区要进行整体性打造，所需要的投资是巨额的、全方位的，而建设处于初步阶段，回报周期长，引进PPP模式势在必行。为了防止景区无序化、碎片化的开发，与专业的景区运营商合作，让其负责统筹协调整个景区的融资和开发，按照规划进行统一打造，政府自身则做好监督工作。
考虑新兴景区在资金上的短板，在模式选择上以减少政府投入为基本原则，倾向选择特许经营模式。针对新兴景区一些亟待解决项目的融资问题进行梳理，包括对游客服务中心、停车场、厕所、道路、古村落以及商业街区等项目，建议采取下列相应的PPP模式。
（1）游客服务中心、商业街区二者相类似，都包含营利和非营利的部分，适宜采取资本补贴模式。政府负责非营利部分的建设，私人承担营利项目的开发建设，并获得一定时期的经营权。
（2）停车场和道路都是非营利性项目，须采取优质资源捆绑模式，给予一定时期的餐饮或酒店等项目的经营权。
（3）考虑到新兴景区的品牌效应不足，厕所依赖广告的这种模式在建设初期不合适。因此选择优质资源捆绑模式较稳妥。
（4）古村落开发可采取优质资源捆绑模式，给予开发公司一定时期的餐饮、住宿和娱乐的营利项目的建设和经营权。
景区是引导旅游目的地建设的核心要素，是旅游投资的主要领域。只有高品质的景区才能带动地域旅游全发展，因此，景区投资必须放在首位考虑。PPP模式虽是旅游融资的一种有效方式，但并非“一药治百病”的灵丹妙药，须因地制宜，针对省内成熟景区和新兴景区项目的不同融资需求，创新相应PPP模式。
PPP模式属于舶来品。但自国务院首倡PPP模式以来，财政部、国家发改委发布了一系列文件，在推广PPP模式的同时，阐述了PPP模式的政策目的和操作方式，形成了中国语境下PPP模式的独特内涵。
从适用范围的角度，我国的PPP模式有三个基本特点。首先，政府推广PPP模式的根本目的是增加公共产品和公共服务的供给，因此，PPP模式适用于“政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”。第二，PPP模式适用于投资总额巨大且需要专业化运营管理的项目。对于这种项目，政府无力以财政资金投资建设，也缺乏管理运营的专业知识和经验，引入社会资本具有必要性。第三，目前政府力推的PPP项目，都是具有经营性的项目，即存在“使用者付费”基础的项目。PPP模式兴起的初衷是为了解决地方政府债务问题。通过使用者付费，而非以地方政府存量财政资金，来偿还企业的投资成本和投资回报，可以有效的减少政府的债务负担。
从上述三个方面考量，旅游景区开发项目是适合采用PPP模式的。
首先，旅游景区本身具有公共产品的性质。根据《旅游法》规定，“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨”。因此，旅游景区的运营并不是完全市场化的，而是具有一定的公益性。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资(2014)2724号）明确将旅游项目作为一种公共服务项目，鼓励采用适用PPP模式，旅游景区作为提供旅游公共服务的基础设施，其开发与运营自然也适合采用PPP模式。
其次，大型旅游景区的开发与运营，需要巨大的投资和专业的运营管理经验。根据《旅游法》，旅游景区对外开放的前提条件之一是具备必要的旅游配套服务和辅助设施。通常来说，景区需要较为完善的道路、游步道、停车场、道路标识标牌以及给排水、供电、环保、公共卫生、通讯等设施；需要游客综合服务中心、旅游饭店、餐厅、商店等旅游服务和辅助设施。旅游配套服务和辅助设施的完善程度，很大程度上决定了景区的综合服务能力和水平。为大型旅游景区内配备该等设施通常需要很大的投资，而且该等旅游设施的修建和后续运营需要专业的景区开发、运营管理经验。政府通过引入具有资金实力和专业经验的社会资本开发、运营旅游景区，不仅能够解决旅游景区开发、建设的资金问题，还能够提高旅游景区的吸引力和旅游服务的水平。
第三，旅游景区项目具有经营性。旅游景区的经营活动主要包括门票的经营和景区内交通、餐饮、商品销售等服务项目的经营。相应的，旅游景区的主要经营收入包括两部分，即门票收入和景区内服务项目的经营收入，最终都是由游客承担。因此，景区开发项目存在使用者付费的基础，引入社会资本合作不会显著增加政府的财政负担。
因此，综上所述，从旅游景区开发项目的性质而言，旅游景区开发项目是符合财政部、国家发改委对于PPP模式所适用项目的政策精神和基本要求的，适合采用PPP模式。
社会资本能够参与投资、运营旅游景区的前提，是国有旅游资源的所有权与经营权相分离，且社会资本可以依法取得旅游景区的经营权。但是，《旅游法》并没有对国有旅游资源或旅游景区的经营主体问题做出明确规定，相对而言，一些地方政府制定的地方性法规中，对于旅游景区的经营持有更加开放的态度。
根据我们对全国31个省、直辖市和自治区人大制定的旅游条例的调研，共有16个省级地方旅游条例中规定了旅游景区所有权与经营权分离的原则，为企业取得旅游景区经营权的奠定了基础。例如，《贵州省旅游条例》规定：“旅游景区可以依法实行所有权和经营权分离。旅游景区经营权的出让，应当符合法律及国家和省的有关规定。”其中比较特殊的是《西藏自治区旅游条例》对景区经营权的出让进行了限制，规定国有旅游资源的经营权不得整体性出让、转让，旅游景区（点）内的交通、餐饮、住宿、商品销售、娱乐、摄影摄像、户外广告和游客服务等项目的经营权可以依法出让、转让，但西藏之外的其他省份尚未有此类限制性规定。
综观各省规定，企业取得旅游景区经营权的具体方式包括出让、转让、租赁、承包等合法方式，有的省份明确规定应通过招标、拍卖等方式选择受让方或承租方。此外，一些省份对于景区经营权出让收入的用途、旅游景区经营权受让方的条件、获得景区经营权的企业的开发经营方式等进行了限制。
对于特定类型的旅游景区，该等旅游景区所适用的法律、法规的对于经营权的出让可能存在特殊规定。以风景名胜区为例，根据国务院颁布的《风景名胜区条例》规定，进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。也就是说，对于风景名胜区的门票，只能由风景名胜区管理机构经营。《风景名胜区条例》同时规定，风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构采用招标等公平竞争的方式确定经营者。《贵州省风景名胜区条例》对于风景名胜区交通服务项目的特许经营进行了细化，将风景名胜区的特许经营分为整体项目和单个项目的特许经营，并分别规定了特许经营的期限。
当然，并不是所有省级地方旅游条例都明确支持旅游景区经营权的出让。而且，就某些特定类型的旅游景区，其适用的法规、政策将该等旅游景区的经营主体限定为相关管理机构。例如，根据国家文物局发布的《国有文物保护单位经营性活动管理规定（试行）》，国有文物保护单位的经营性活动以文物保护单位管理机构为主体开展。我们理解，如根据相关法律法规或政策规定，某个旅游景区仅能由其管理机构经营，那么，企业希望通过PPP模式参与该旅游景区的开发经营就可能存在一定法律障碍。
因此，采取PPP模式开发旅游景区，首先要根据地方制定的旅游条例以及特定类型的旅游景区的所适用的法律法规，确定旅游景区经营权出让的依据。对于法律法规允许将经营权出让给企业的旅游景区，应进一步确认可以出让的经营权的范围。此外，如相关法律法规规定应当以招投标方式选择景区经营方的，在选择PPP项目的采购方式时，应注意采用招标方式。
如上所述，理论上，旅游景区PPP项目可以实现使用者付费，以门票收入和景区内交通、服务等项目的经营收入作为支付社会资本方的投资成本和投资收益。但是，从具体的法律规定来看，有以下四个问题值得注意。
首先，特定类型的旅游景区适用的法规中通常将门票经营的主体限定为旅游景区的管理机构。在这种情况下，社会资本无法直接获得门票收入。例如，《风景名胜区条例》规定，进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。风景名胜区管理机构是当地县级以上政府设立的事业单位，一般而言，其收到的门票收入应上交财政。因此，门票收入转化为了财政收入。企业可以要求政府通过财政将门票收入支付给企业，但程序上应注意符合《预算法》的要求。
第二，旅游景区经营权出让可能需要依法支付对价。例如，根据《风景名胜区条例》，风景名胜区内交通、服务项目的经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。旅游景区的经营权的对价可以理解为旅游景区未来经营收入的折现。如果社会资本为取得旅游景区的经营权支付了对价，那么，从商业的角度看，社会资本只能通过门票收入收回投资成本和投资收益。这对于社会资本而言，不仅增加了资金投入上的负担，而且减少了收回投资成本和投资收益的资金保障。一种可行的解决方案是由政府承诺将收取的经营权对价投入双方成立的合资公司，用于项目建设，这在一定程度上可以减少社会资本的资金压力。
第三，无论是旅游景区的门票收入还是经营权出让收入，法律、法规或地方政策可能规定了该等收入的特定用途。因此，政府使用该等资金时，应当注意符合法律规定的用途。
第四，调价机制的问题。根据《旅游法》，旅游景区的门票及服务项目的价格实行政府定价或政府指导价。因此，政府有权依法调整门票和服务项目的价格，从而影响社会资本的投资收入。社会资本为保障自身利益，可以要求在合同中约定调价必须以合理的经济测算为基础，并充分考量社会资本的意见。
对于文物保护单位、自然保护区等特定类型的旅游景区，为保护相关的资源，法律、法规中对于一定范围内的开发建设进行了限制，并要求取得主管部门的批准。以文物保护区为例，根据《文物保护法》，文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。但是，因特殊情况需要进行建设的，须经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意。全国重点文物保护单位须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。
自然保护区、风景名胜区相关法规中也有此类对建设开发、观光游览、土地出让等行为进行限制的规定。社会资本在对特殊类型的旅游景区进行开发时，应注意相关法律、法规对于开发建设的限制，并符合相关规划的要求。
上市限制问题。根据国家发改委、国家旅游局等8部门于2008年联合下发的《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》，对依托国家资源的世界遗产、风景名胜区、自然保护区、森林公园、文物保护单位和景区内宗教活动场所等游览参观点，不得以门票经营权、景点开发经营权打包上市。我们注意到，近年来上市的旅游业上市公司，其主营业务中都不包括旅游景区的门票经营权或景点整体的开发经营权，而是以景区内某些经营项目（如酒店、索道经营、旅游客运等）作为主营业务。
因此，在PPP模式中，以门票经营权或景点开发经营权作为主营业务的景区平台公司如有上市计划，可能面临着政策障碍。社会资本如果有上市计划，在最初交易结构设计时，要考虑到上述政策对于上市主体的业务限制。
多年来，我国对国有旅游资源的开发一直采取以财政投入为主的模式，一方面是因为政府不愿意将能够带来稳定财政收入的优质旅游景区资产与企业分享，同时也因为缺少一个良好的商业模式促进政府与企业就景区开发项目进行合作。在政府职能转变及政府投资体制改革的大背景下，PPP模式也许能够为企业投资旅游景区开发项目提供新的契机。
大型旅游景区综合开发和运营项目属于综合性、区域性的PPP项目，涉及到景区管理、文物保护、交通、土地等多方面的内容，而且要将旅游景区相关法律问题与PPP模式的结合，因此比较复杂。对于相其中涉及的商业问题和法律问题，无论是政府、企业等参与方还是律师、咨询公司等中介机构，都缺少足够的实践经验和知识储备。因此，对于商业律师来讲，旅游景区开发相关的法律问题仍是一个较为新颖的课题。本文仅是我们根据相关经验进行的初步探索，希望以此激发更多的研究和探讨。
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