《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发（2014）60号）规定“（三十四）改进政府投资使用方式。政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设”。“（三十八）大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额的方式予以支持。”
《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发（2015）42号）（以下简称“42号文”）规定“（二十一）积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。”
从上述一系列的政策导向可以看出，为充分发挥财政资金的杠杆作用，以少量财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目，国家鼓励各级政府以设立或参与PPP基金的形式（以下简称“政府出资PPP基金”），引导和支持PPP项目在中国的发展，而且事实上，不论是中央还是地方政府，都在积极探索政府出资PPP基金的各种模式，成立了各种类型、规模不一的PPP基金。
一、政府出资PPP基金的参与方式分类
从政府出资PPP基金对PPP项目的参与方式来看，政府出资PPP基金可以分为“PPP融资支持基金”和“作为社会资本参与的PPP基金”：
（一）PPP融资支持基金
目前，山东、山西、河南、江苏、四川、云南及新疆等地都已经成立了不同规模的省级PPP融资支持基金并制定相应的管理办法，总结这些管理办法及该等基金的实际操作，PPP融资支持基金并非以社会资本的身份进入PPP项目，而主要是通过小比例股权（5-15%）或债权的方式投入PPP项目、给予PPP项目一定的前期费用补贴、及为PPP项目提供融资担保等方式对PPP项目提供融资支持，提高PPP项目融资的可获得性。目前已设立的PPP融资支持基金主要有以下三种结构模式：
1.基金实行母子基金两级架构，省级政府发起设立PPP融资支持基金母基金，母基金的出资人为省政府及市、县政府，母基金的规模通常不会很大，而是通过小比例的投资到多个与金融机构或行业社会资本共同组建的子基金中起到放大财政资金杠杆的作用。母基金与子基金均委托专业的基金管理公司进行管理运作。简要的基金结构和运作模式如下图1所示：
图1： PPP融资支持基金模式（一）
江苏省PPP融资支持基金和山东省政府和社会资本合作（PPP）发展基金均采用的上述运作模式。
2.基金同样实行母子基金两级架构，由省政府发起设立PPP融资支持基金母基金，母基金的出资人为省政府、金融机构或行业社会资本，母基金通过小比例的投资到多个由当地政府（市、县级政府）发起、并与金融机构及行业社会资本共同组建的PPP子基金中起到放大财政资金杠杆和引导PPP项目投向的作用。母基金与子基金均委托专业的基金管理公司进行管理运作。简要的基金结构和运作模式如下图2所示：
图2： PPP融资支持基金模式（二）
该种模式与第（一）种模式的主要区别是市、县政府不参与母基金的投资，而是作为子基金的发起人，并担任子基金中的劣后投资人。山西省改善城市人居环境PPP融资支持基金就是这种模式的实例。
3.基金不另设子基金结构。PPP融资支持基金由省政府发起，与金融机构及行业社会资本共同组建。简要的基金结构和运作模式如下图3所示：
图3： PPP融资支持基金模式（三）
河南省PPP开发基金和四川省PPP投资引导基金采用的都是该种运作模式。
在PPP融资支持基金中，通常由本级财政资金直接出资，也有由融资平台公司代为出资。PPP融资支持基金存续期限相对于PPP项目的周期来说较短，一般在5-10年之间。如果以股权形式投入到PPP项目，则到期优先由项目的社会资本方回购，项目社会资本方不回购的，由其他社会资本或同级政府方回购以实现基金资金的退出。
（二）作为社会资本方参与的PPP基金
除了上述单纯的融资支持基金以外，中央财政出资引导设立了中国政府和社会资本合作融资支持基金，河南、云南、济南等地也通过由融资平台公司出资与产业投资人和（或）金融机构共同设立PPP基金，并定位该等基金以社会资本方的身份参与PPP项目，基本的基金结构和运作模式如下图4所示：
图4：作为社会资本方参与的PPP基金模式
作为社会资本方参与PPP项目的政府出资PPP基金通常以本区域内的PPP项目为投资目标，有时也会选择部分区域外的优质PPP项目进行投资，财政资金或融资平台公司通常需要担任劣后级出资人，资金方和产业投资人为优先级出资人，基金募集的资金主要以股权形式投入到项目公司，也可以以股东借款的形式即债权投入到项目公司。基金可能直接作为社会资本投资到PPP项目中，也可能设立子基金作为社会资本对PPP项目进行投资。
二、政府出资PPP基金的组织形式
政府出资PPP基金可以选择公司制、契约制和有限合伙制三种组织形式：
公司制，是指按照《公司法》设立，以公司形式来组织和运作的基金。公司制基金有着与一般公司相同的治理结构，决策权由投资人组成的股东会和董事会行使，即可由基金公司自行管理基金资产，也可委托基金管理公司进行管理。
契约制，是指把投资者、管理人、托管人三者作为当事人，通过签订基金合同的形式而设立的基金。其中，基金管理人依据适用法律和基金合同的规定负责基金的经营和管理运作；基金托管人负责保管基金资产，执行基金管理人的有关指令，办理基金名下的资金往来；资金的投资者通过购买基金份额，享有基金投资收益。
有限合伙制，是指按照《合伙企业法》设立，以有限合伙企业形式运作的基金。有限合伙制基金由普通合伙人（General Partner,以下简称GP）和有限合伙人组成，普通合伙人通常是资深的基金管理人或产业投资人，负责有限合伙基金的经营与管理，对合伙债务承担无限连带责任，有限合伙人则是基金资金的主要提供者，一般不参与有限合伙基金的经营与管理，仅保留一定的监督权，同时仅以出资额为限对有限合伙制基金负有限责任。
三种组织形式的基金比较如表1所示。
表1：公司制、契约制及有限合伙制基金优劣势比较
由于契约制基金组织结构较为松散，且不具备独立的法人资格，目前设立的政府出资PPP基金多根据对组织结构的需求及税收筹化等方面的考虑选择使用公司制或有限合伙制的组织形式。
三、政府出资PPP基金的管理模式
与完全市场化的PPP基金不同，政府出资PPP基金中由于有政府出资成分，在要求市场化管理和运作的同时，强调政府作为出资一方对基金运作、投资方向的把控，充分结合政府监督管理和其他出资人在投资市场的优势。通过对一些政府出台的PPP基金的管理办法中所述基金管理架构的了解，江苏省PPP融资支持基金（设子基金）和四川省PPP投资引导基金（不设子基金）的管理架构是比较具有代表性的：
（一）江苏省PPP融资支持基金管理架构如下图5所示：
图5：江苏省PPP融资支持基金管理架构图
其中：
投资决策管理委员会：由财政厅、出资5000万元以上的市县财政局、其他出资人单位相关负责人组成。主要负责审定基金章程、项目投资策略、项目监督管理制度、基金收益分配办法等重大事项。
基金管理办公室：在基金投委会下设立基金管理办公室，由省财政PPP中心和出资人单位联系人组成，负责投资决策管理委员会、各子基金项目审委会决定的各事项落实、基金日常运行、沟通连略、项目情况跟踪管理、基金信息反馈与发布、对基金管理机构的考核与管理等。
项目审定委员会：由省财政厅、出资5000万元以上的市县财政局、基金出资人单位相关负责人等组成，负责子基金具体项目投资的审定。
基金管理机构：负责对项目进行前期可行性审查，出具审查报告，同时负责资金召集、资金投放、项目监管、基金账户管理、间隙资金运作等方面工作，并做好事前、事中、事后的全流程信息披露。
（二）四川省PPP投资引导基金管理架构如下图6所示：
其中：
政府主管部门：省财政厅受省政府委托履行政府出资人职责，作为PPP基金的政府主管部门。主要负责制定PPP基金投资运营总体规划；制定PPP基金管理制度；监督PPP基金投资运营情况；决定PPP基金其他重大事项。
受托管理机构：四川发展控股有限责任公司根据省政府常务会议决议作为PPP基金的受托管理机构，受省财政厅委托代行出资人职责。主要负责分期发起设立基金；选择确定基金管理公司；审定基金投资运营年度计划；监督基金运营管理，控制基金运营风险；向省财政厅报告基金投资运营管理情况；选择财政出资托管银行并报省财政厅备案。
投资决策委员会：由受托管理机构、社会资本出资方、基金管理公司相关人员组成。负责项目投资、管理、退出的相关决策。投资决策委员会由受托管理机构、社会资本出资方、基金管理公司相关人员组成。其中：受托管理机构委派1名；社会资本出资方委派2或4名；基金管理公司委派2名。拟投项目提交投资决策前，须由受托管理机构正式征求省财政厅意见。省财政厅负责对拟投项目PPP属性予以认定，对不符合PPP特征的项目予以剔除。
基金管理公司：负责基金募集和投资运营管理；制定基金投资运营年度计划；选择基金托管银行并报受托管理机构备案；向受托管理机构报告基金投资运营情况。
上述政府出资PPP基金的管理架构均体现了政府监督管理与基金市场化运作相结合的原则，在政府及政府主管部门对基金重大事宜的监督管理下，由基金投决会决定基金投资事宜，并由专业的基金管理公司担任基金GP对基金的日常运营事宜进行管理。
（作者：刘 飞 上海锦天城律师事务所合伙人律师、朱宁馨 上海锦天城律师事务所律师）
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