概念 PPP是英文“Public-Private Partnerships”的缩写。“Public”代表“公共部门”，公共部门追求公共利益和社会利益。“Private”代表私人部门，私人部门追求个人利益；“Partnerships”的含义是伙伴关系，伙伴关系要求风险共担、利益共享，风险利益合理分配机制是一种动态的平衡，在长期的公私合作内应建立价格调整机制和再谈判机制。 国家发展改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号）把PPP模式定义为：政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。 特点 1、公共部门和私人部门之间是一种合作关系，而不是管理和被管理的关系。 公共部门是做生意而不是官员。 《世界银行1994基础设施发展报告》：政府作用和私人部门的作用必须被转换。管理基础设施像做生意而不是官本位。基础设施产业是反映消费者需求的服务产业。 原文： The roles of government and the private sector must be transformed. That is ,manage infrastructure like a business,not a bureaucracy.the provision of infrastructure needs to be conceived and run as a service industry that responds to customer demand. 2、在合作关系中政府仍起主导作用。 3、风险共担和利益共享。 按照风险收益对等和风险可控原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。 PPP合作项目的资金主要来源于私人部门，故应保证私人部门取得合理的回报，但不是暴利。同时，加强项目成本检测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。 5、成功的公私合作会取得比单独行动更加有利的结果。 1、解决政府基础设施建设资金短缺的问题。 2、PPP模式一方面保证工程按计划的工期完工，另一方面工程的实际支出可控制在预算范围内。 世界银行1994基础设施发展报告：英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金，80%的工程项目按规定工期完成。 3、PPP模式成为政府在基础设施建设中减轻负担并降低风险的一种有效方式。 4、由私人资本参与公用基础设施建设，使项目的所有权和经营权分离，把私人部门的管理方法和技术引入项目中，提高了项目建设和运营的效率。 5、为私人资本提供了投资和取得合理回报的机会。 6、提高公共产品货物或服务的质量。 PPP模式下，政府的监督工作重心后移、以结果监督为准，有利于保证公共产品或服务供应的质量、供应的连续性、价格的合理性，增强社会福祉。 PPP合作项目的资金主要来源于私人部门，故应保证私人部门取得合理的回报，但不是暴利。同时，加强项目成本检测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。 《世界银行94基础设施发展报告》涉及的PPP模式 1、BOT（建设-运营-移交）、BOOT、BOO BOT是Build-Operating-Transfer的缩写,BOT是一种特许权形式，通常指新建项目。在BOT中，私人部门同意在具体阶段内融资、施工、运营和维护设施，期满后将该基础设施移交给政府或其他公共部门。 原文： BOT （build-operate-transfer）.A form of concession usually referring to totally new projects.Typically in a BOT,a private party (or consortium)agrees to finance,construct,operate,and maintain a facility for a specified period and then transfer the facility to a government or other public authority. BOOT是BOT的变形。其含义是建设、拥有、运营和移交。BOO也是BOT的变形，其含义是建设、拥有、运营。 原文： Variation include BOOT(build-own-operate-transfer) and BOO（build-own-operate）,in the last case, the contract accords the right to construct and operate the facility,but the facility is not transferred back to the public sector. 笔者认为： “拥有”是指基础设施的所有权归属于私人部门，私人部门可以抵押此财产以获得融资。由于基础设施的低效益性，其所有权归属本身不是重要问题，重要的问题是基础设施的质量。 基础设施所有权归属于公共部门的不利方面：按照中国现行法律，基础设施所有权归属于公共部门、经营权归属于私人部门、如果该基础设施致他人损害，公共部门承担连带赔偿责任，中国相关法律应针对PPP的特点做专门规定，以免公共部门承担连带侵权责任。 BOO的深层次含义是指特许期为无限期，BOO情况下，私人部门的风险最小。 2、Concession Concession 是指私人部门在一定期限内从公共部门承租财产并负责为新添附的投资进行融资、期满后这些添附的新财产移交给公共部门。 原文： Concessions .an agreement whereby a private party leases assets for service provision from a public authority for an extended period and has responsibility for financing specified new assets then revert to the public sector at expiration of the contract. 3、Leasing Leasing 是指私人部门作为承租方在一定期限内就运行某设施的权利或就取得提供服务产生现金流的权利签署合同，该设施的所有权继续归属于公共部门。与Concession不同，承租方没有添附投资固定资产的责任。 原文： Leasing .an arrangement whereby a private party (lessee)contract with a public authority for the right to operate a facility(and the right to a flow of revenues from providing a specific service)for a specified period of time.the facility continues to be owned by the public authority,unlike in a concession, the lessee does not have responsibility for investments in fixed assets. 4、管理合同 管理合同是私人部门承担运营和维护的全部责任、负责日常管理决定。私人部门的补偿部分来源于私人部门提供的服务、部分来源于取得的成绩。 原文： Management contract.an arrangement whereby a private contractor assumes responsibility for a full range of operation and maintenance functions,with authority make day-to-day management decisions .compensation may be based partially on service rendered and partially on performance achieved . 5、服务合同 服务合同是私人部门在固定期限内履行特定的运营或维护功能以获得报酬。 原文： Service contract.an arrangement with the private sector to perform particular operating or maintenance functions for a fixed period,and for specified compensation. 《联合国国际贸易法委员会基础设施PPP立法指南》关于PPP模式的论述 1、Concessions Concession是指私人部门不仅负责资产的运营、维护，还要负责融资和管理。私人部门承担资产条件和投资的风险。Concession可以被授予现存的资产、设施及现存设施的修复。特许期的长度通常为25年-30年（特许期长度至少全部摊销主要首次投资）。所有权归属于公共部门，特许期终止时全部权利移交给公共部门。通常公众是消费者、是运营商的主要收入来源。 原文： （1）A Concession gives a private operator responsibility not only for operation and maintenance of the assets but also for financing and managing all required investment. （2）The operator takes risk for the condition of the assets and for investment. （3）A concession may be granted in relation to existing assets, an existing utility,or for extensive rehabilitation and extension of an existing asset.(although often new build projects are called concessions) （4）a concession is typically for a period of 25to 30 years(i.e.,long enough at least to fully amortize major initial investments) （5）Asset ownership is typically rests with the awarding authority and all rights in respect to those assets revert to the awarding authority at the end of the concession. （6）General public is usually the customer and source of revenue for the operator. 2、BOT 原文： 1\In a BOT project,the public sector grantor grants to a private company the right to develop and operate a facility or system for a certain period (the Concession period),in what would traditionally be a public sector project. Usually a discrete, greenfield new build project. Operator finances,owns and constructs the facility or system and operates it commercially for the concession period,after the facility is transferred to the authority. The Operator is usually a special purpose vehicle. Project company obtain financing for the project,and procures the design and construction of the works and operate the facility during the concession period. Lender provide non-recourse or limited recourse financing and will bear any residual risk along with the project company and its shareholders. PPP模式的其他类型 （1）BTO BTO是Building-transfer-operate的缩写。其强调在基础设施完工之际，基础设施立即变成实施机关的的财产，特许经营权人在一定期限内被授权运营该设施。 《联合国国际贸易法委员会基础设施PPP立法指南》原文： this expression is sometimes used to emphasize that the infrastructure facility becomes the property of the contracting authority immediately upon its completion,the concessionaire being awarded the right to operate the facility for a certain period. （2）BROT或BLOT BROT是build-rent(lease)-operate-transfer的缩写，是BOT的变形。除BOT项目的通常条款和义务外，特许经营权人在设施所在地上在特许经营期内承租有形资产。 原文： These are variations of BOT project where,in addition to the obligations and other terms usual to BOT projects ,the concessionaire rent the physical assets on which the facility is located for the duration of the agreement. （3）ROT或MOT ROT是“Refurbish-operate-transfer”的缩写。 MOT是“Modernize-operate-transfer”的缩写。是指现存的设施移交给私人部门整修或改善。 （4）DBFO DBFO是“design-build-finance-operate”的缩写，通常用来强调特许经营者的附加责任如设计、融资。 原文： The expression “design-build-finance-operate”is used to emphasize the concessionaire’s additional responsibility for designing the facility and financing its construction. 2、管理合同（Management Contract MC），是指政府将存量公共资产的运营维护及用户服务授权给社会资本或项目公司。政府保留所有权，政府只向社会资本或项目公司支付管理费。合同期一般不超过3年。 3、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer,BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利移交给政府。合同期限一般为20-30年。 4、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate BOO）,由BOT方式演变而来，二者区别：在BOO模式下，社会资本或项目公司拥有项目所有权，一般不涉及移交，项目合同中要保证公益性的约束条款。 5、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer,TOT）,是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后项目资产及其所有权等移交给政府。合同期限一般为20-30年。 笔者认为：TOT的移交不涉及所有权问题。 6、改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT）,是指政府在TOT模式的基础上增加改扩建内容。合同期限一般为20-30年。 私人部门参与基础设施的方式有多种形式，从公共部门完全拥有并运营设施到由私人部门完全拥有并运营设施。具体采用哪种模式要由国家的需要和有效性具体确定。特殊情况下，多种方式结合使用。 《联合国国际贸易法委员会基础设施PPP立法指南》原文： Private section participate in infrastructure projects may be devised in a variety of different forms ,ranging from publicly owned and operated infrastructure to fully privatized projects,the appropriateness of a particular variant for a given type of infrastructure is a matter to be considered by the government in view of the national needs for infrastructure development and an assessment of the most efficient ways in which particular types of infrastructure facility may be developed and operated ,in a particular sector more than one option may be used. 《国家发展改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724规定：各地根据当地实际情况和项目特点，积极探索、大胆创新，增强吸引社会资本能力，并灵活探索多种PPP模式，切实提高项目运作效率。 北京地铁四号线长28.65千米，位于北京西部市区；南起丰台区的马家楼，穿越宣武区和西城区，北至海淀区的龙背村，南北向运行，全程24个车站（其中23个在地下），总投资约为153亿元。北京市政府引入香港地铁公司丰富的地铁运营经验，地方政府节约了财政支出、私人部门获得稳定回报，可谓我国PPP模式运用的成功典范。北京地铁四号线合作各方耗时近四年精心安排了一切关键问题。 1、通过分割投资方式化解投资回报低的弊端。 轨道交通投资大，具有公共事业性质，投资回报率低，为提高投资回报率达到吸引私人部门的目的，4号线投资被分割为A和B两部分。A部分主要是征地拆迁、洞体结构、轨道建设等土建工程建设，投资额约为107亿元，由北京市政府出资设立的平台公司开发建设，这部分投资为无收益的纯公共支出。B部分是与运营有关的车辆、信号、自动售检票系统，投资额约为46亿元，该部分投资额相对较小，且可以产生稳定的现金流，具有较好的投资回报。 通过分割投资的方式，利用PPP模式，提高了私人部门的投资回报率。 2、项目公司架构设计体现了各方的制约和平衡。 港铁公司、首创集团、京投公司成立了PPP项目公司——北京京港地铁有限公司。港铁公司和首创集团分别占49%，京投公司占2%。京投公司代表政府对四号线的运营情况进行监督。项目公司董事会由5名董事组成京投公司派1名、首创和港铁分别派2名。一旦港铁和首创发生分歧，京投公司的一票至关重要。 3、通过资产租赁非平衡项目公司收益。 在方案设计上，北京市政府担心项目公司收益过高，而作为合作方港铁公司也担心4号线投入后客流量不足，所以双方设计一个调节项目公司投资回报的平衡机制，即项目公司与A部分的平台公司权属资产租赁协议即项目公司租用A部分资产，租金水平与客流量相关联，在客流量高的时候，租金水平高，客流量低的时候，租金予以免除。 4、提前触发回购机制保障社会资本投资安全。 如果开通后客流量持续3年低于认可的预测客流量的一定比例，导致项目公司无法正常运营，则北京市政府按照市场价格回购B部分项目资产，但项目公司自行承担前3年的经营亏损。 什么样的资金会去选择PPP模式呢？ 在此做一个简单的分析。资金都是逐利的，从人性上来说所有资金肯定都希望快速滚雪球，但往往利润快速滚动也伴随着巨大的风险。社会中有一些较大规模的资金，可能并不希望资金去冒大的风险，同时希望参与到社会公用事业的建设中来，他们也许看中的是从事公共事业获得一定的社会地位，推动公共服务质量的提升，那么这类资金很可能会选择公共事业进行“长线投资”，而投资公共事业带来的社会地位，也是其他投资事业所无法比拟的。 同时，公共事业往往是大部分社会公众有需求的事业，比如高速公路、自来水、水资源循环利用等等，私人资金会看到这类事业的巨大社会效益，以及背后稳定的现金流所带来的投资收益。 这大概类似民国时期的一些士绅，本身有一定的资金，又有参与公共事业的需求，私人资本的进入，为公共产品的服务质量提供了保障，避免沦入只有政府经营的“脸难看、事难办、话难听”的局面。 当公众获得高质量的社会公共产品时，一定程度的价格上涨也会比较容易接受，从而出现了正循环。 1、政商关系 从历史上看，我国一直有政商关系难以处理的悠久传统，归根结底是因为政府拥有资源的分配权，而商人则难免要依附于其身以获取资源便利。在PPP模式里，公共部门与私有资本之间是一种合作的关系，但也有可能演变为地方长官与亲戚朋友合作的关系，加强监督，就应该有更加独立的司法和新闻监管，以使招标过程透明，使真正有能力和有意愿做好公共产品的私人资本介入，并从中获得其应有的收益。 2、公共产品定价 PPP模式同时也有可能会使公共产品定价出现问题。PPP模式的运作过程中，公共产品未来的现金流可以为参与的私人资金提供稳定的收益，但是如果私人资金不满足于这类稳定但相对较低的收益的时候，就有可能联合政府提高公共服务产品的价格，从而引起群众不满，引发不稳定。 3、国有资产流失 由于缺乏有效的监督，通过低估国有资产，进行重组变卖国有资产的非法活动难以避免。 1、独立的监督体系，包括司法、民间举报、舆论监督等等。往往一些项目会被地方行政长官干涉，其背后也会有纷繁复杂的裙带关系，如果没有独立的司法监督和舆论监督，很难管得住行政之手，进而使项目变质，群众也不会满意。 2、行政方面建立事后问责制度。中国过于强大的行政力量对市场的干涉是众所周知的，可喜的是这一届政府建立了一套比较完善的反腐体系，更推出事后问责的机制，从而有力的震慑部分官员。 3、国有资产的评级机构应该由独立的第三方来负责。虽然这个操作起来并不容易，很容易成为表面工作，但是如果连独立的第三方评级机构都做不到，那么无疑对于这类项目就存在更大的风险。
1、委托运营（Operation ＆Maintenance, O＆M），是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的PPP模式。政府保留资产所有权、只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期一般不超过8年。
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