近三年在中央的大力推广下，PPP模式在公共服务领域广泛采用，在全国遍地开花。然而，中国经济进入新常态，PPP模式在“一片繁荣”的背后，也存在较多困难和风险。对于社会资本而言，最大的风险就是政府诚信问题。笔者根据主持多个PPP项目的经验，并结合当前中共中央、国务院等多次发布的政务诚信建设相关规定，分析目前PPP项目中存在的政务诚信问题及国家为此采取的保障措施。
在倡导建设诚信社会的目标下，中共中央、国务院高度重视政府诚信建设，从多方面均提出了诚信政府的建设目标。党的十八大提出“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》（国发〔2014〕21号）和中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》强调发挥政府诚信建设示范作用，以政府的诚信施政，带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。
2016年，中共中央、国务院、财政部、最高院等机关从多个角度强调政府诚信的建设，其中《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》和《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》明确大力推进法治政府和政务诚信建设，强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识，政府违约行为需承担法律和经济责任；2016年12月30日国务院发布的《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕76号），着重提出政府采购、政府和社会资本合作、招标投标、招商引资、地方政府债务等重点领域政务诚信建设；《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》（财金〔2016〕92号）规定对于PPP项目中的项目准备阶段论证、项目采购阶段要求、项目信息公开的范围和阶段、纳入中期财政规划的具体流程以及合同履行中的绩效考核和中期评估等，保障政府在PPP项目全生命周期内的履约能力。
在纠纷解决方面，2016年11月28日《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》（法发〔2016〕27号）规定，因政府与社会资本合作等活动引发的纠纷，认真审查协议不能履行的原因和违约责任，对政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约毁约的，依法支持行政相对人的合理诉求。对确因国家利益、公共利益或者其他法定事由改变政府承诺的，依法判令补偿财产损失，促进法治政府和政务诚信建设。
二、目前PPP项目中存在的政府诚信问题
1、“新官不理旧账”
主要表现是由于地方政府换届或主要领导人更换，导致之前正进行的项目工作出现严重暂停或拖延，笔者接触的一些PPP项目曾因政府换届导致暂停超过半年；或者新领导人提出新的思路导致前期工作需要推倒重来，笔者经历过一个PPP项目因规划调整，将市政道路改为环城高速路，导致项目实施范围、用地手续、方案等手续均需要重做；或对已签署的PPP项目合同不认可，不同意政府付费或补助的金额；或在PPP合同中承诺污水处理厂的保底水量或进水水质，但履行中承诺无法兑现且未采取任何措施等。
2、决策缺乏论证和朝令夕改
在PPP项目一些关键的或重大决策制定的过程中，如物有所值、财政承受能力论证、风险评估、存量项目评估、实施方案审批等事项，一些权力部门未进行深入调研和评估，未广泛征求公众的意见，未进行专家评审或评审流于形式；另外，做出决定后有了新想法，“一拍脑袋”就变了主意，决策朝令夕改，导致社会资本无所适从，对一些项目从积极筹备到持观望态度，制约了PPP项目的广泛适用，成为PPP项目落地的一大障碍。
3、政府信息公开不够，透明度不高
政府出于担心被举报或质疑、信息公开成本过高、公开系统不完善、部分内部文件不宜公开等种种因素考虑，外加政府信息不公开的惩罚成本小，一般未真正追究责任，导致PPP项目过程中政府信息公开和透明度较低，政府失信成本小。
4、财政承受能力论证不足，导致财政支出困难
PPP项目涉及到政府财政支出责任的应当纳入同级政府中长期财政预算，财政承受能力应进行充分和如实论证，但由于各地出于政绩原因或只顾眼前上PPP项目的目的，前期财政承受能力论证工作未做，或为了符合PPP的规定（一般不超过一般公共预算支出的10%）而调整数据、指标或系数，导致财政承受能力论证不扎实，造成项目履行过程中财政支出责任超过当地政府承受能力，政府无法按期付款或要求降低付款金额。
5、项目解除和变更随意性较大
PPP项目生命周期较长，通常为10-30年，在合同履行过程中，因规划修改或政策调整等原因，政府单方变更项目实施范围、增加社会资本方的义务甚至解除项目合同，有的项目会在附近出现同类项目竞争或将经营权擅自授予第三方，从而破坏项目的唯一性和排他性。
6、合同中政府违约条款较少或形同虚设
PPP项目采购阶段政府处于强势地位，且PPP项目合同由政府方聘请的第三方机构进行编写，社会资本虽然在响应文件中有提出合同偏离以及确认谈判时就合同细节进行谈判的机会，但是只能修改部分细节内容，难以改变合同的整体规定，很难增加对于政府的约束和违约责任；即便最终签署PPP合同时增加了政府违约条款，在实际履行中政府违约时也较难追究其违约责任。
三、政府失信的危害
PPP模式是在基础设施和公共服务领域，政府通过政府采购的手段选择社会资本，最终与社会资本或项目公司签署PPP项目合同，基于合同而建立一种合作关系。如果政府失信或不能兑现向社会资本作出的承诺，不仅违反行政法、民法和经济法中的基本原则中的诚实信用原则，而且对政府、社会资本方、公众都造成巨大危害，具体来讲主要包括：
1、对于政府而言： PPP项目中的经营权授予属于政府授益性行为，随意加以撤销或改变会使政府失信于民，造成社会资本方对政府的公信力产生质疑，动摇政府作为公权力的权威，造成公共资源的浪费，不利于创造公平、透明和诚信的市场环境和投资环境，不利于推进政府职能转变和供给侧结构性改革，同时会给社会资本方和其他市场主体起到不守承诺的“示范”效果，营造不良社会风气，造成恶性循环，从而制约当地经济和社会的发展，影响当地百姓生活水平的提高，难以实现PPP项目推行的初衷和社会信用体系的建立。
2、对于社会资本方而言：（1）很多项目从建议书、规划、政府会议提出目标到最终落地耗时几年，造成社会资本耗费大量的时间和成本跟进，增加项目的不确定性，消费社会资本的耐心和信心，降低社会资本和金融机构在当地投资的积极性；（2）社会资本方通常在进入运营期后开始获得收入，而响应文件是结合项目全生命周期的综合收益进行的报价，社会资本方通常在合同前期投入大量的人、财、物进行建设，在进入运营后5-10年才逐渐回收成本，如果政府方在合同履行中违约甚至终止合同，会直接导致社会资本方巨大的经济损失，项目实际运营时间越短社会资本方的损失一般就越大，虽然PPP项目合同中一般也会约定提前终止时政府方的补偿机制，但是基本都只能勉强填补最直接的经济损失，而且补偿资金到位缓慢，难以充分保障社会资本的利益。
3、对于公众而言：PPP项目处于基础设施和公共事业领域，具有较强的公益性，既要实现社会资本一定的收益，又要保障和维护公共利益，实现双方共同利益的最大化。政府失信行为不利于项目顺利推进，导致公共产品和公共服务不能及时、高效、优质和稳定的提供，最终损害公共利益，不利于经济利益和社会利益的整体提升。
四、实践政府诚信的措施
加强诚信政府的建设，有利于促进PPP模式的顶层设计在实践中落地，真正实现PPP模式的初衷和目标。结合上述中共中央、国务院及其职能部门、最高人民法院等各项文件规定，笔者认为在保障PPP项目落地和履行方面的政府诚信问题上应从以下方面着手：
1、贯彻政府信息公开。在PPP项目全生命周期中，始终坚持“以公开为原则，不公开为例外”，在保护国家信息安全、国家秘密、商业秘密和个人隐私的前提下，通过各地区各部门政府网站、政务微博微信、政务客户端等途径依法公开政务信息，按照《关于印发〈政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法〉的通知》（财金[2017]1号）等文件的规定，加快推进PPP项目的决策、采购、管理、服务和结果全过程公开，公开范围包括前期决策、项目信息、政府采购过程及结果、项目融资情况、项目成本信息、项目公司经营情况、价格调整方案、绩效评价结果、协议变更等，让权力在阳光下运行。
2、诚信履约。PPP项目合同是政府方和社会资本方在项目采购、确认谈判、合同履行、转让、终止直至失效全过程的真实意思表示，是双方权利义务的集中体现。地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及社会资本方依法作出的承诺，认真履行与社会资本方依法签订的PPP项目合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。
3、依法变更并补偿。在PPP项目合同履行过程中，如因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对社会资本方因此而受到的财产损失依法和依合同予以补偿。
4、完善救济渠道。PPP项目中社会资本方或公众因政府违约等导致自身权利受到损害时，应有畅通的投诉和救济渠道，并且有完善的赔偿、投诉和救济机制。按照行政诉讼法及其司法解释的相关规定，保障项目纠纷的立案，对于涉及到附带民事争议部分一并审理，实现矛盾一并化解。
5、建立政务诚信机制和失信追究机制。明确PPP项目政府方责任人及其在项目筹备、招标投标、政府采购、融资、实施等阶段的诚信职责，将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，把PPP项目的规划、目标落实情况、政府对职权范围内PPP项目服务质量承诺、期限承诺和保障承诺的履行情况等作为评价政府诚信水平的重要内容，加强诚信激励。建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及项目责任回溯机制，依托“信用中国”、PPP综合信息平台等网站，依法对严重失信行为披露、曝光，加大对政务失信行为惩戒力度。
6、加强人大监督和社会监督。落实各级人大及其常委会对行政机关的监督，接受人民政协的民主监督，并将办理和落实人大代表建议、政协委员提案的情况作为重要考量因素。同时充分发挥社会舆论监督作用，对政务失信行为进行投诉和举报，开展政务诚信评价评级并及时公布结果，加强社会监督。
总之，建设诚信政府是建设诚信社会、健全社会信用体系的第一步，有利于加快构建以信用为核心的新型市场监管体制，营造公平诚信的市场环境，也是促进PPP项目真正落地的重要举措，最终实现PPP项目的目标，推动经济利益和社会利益双赢。
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