随着我国经济快速发展，城镇化率不断提高，我国正式进入“工业反哺农业、城市支持农村发展”阶段。但仅依靠政府投资无法实现“工业反哺农业”和“以城带乡”政策目标。积极运用PPP模式引导社会资本投入到农业和农村，是现阶段“反哺农业、支持农村发展”的重要手段之一。
就农业项目而言，其符合PPP模式的基本特征。即农业PPP项目具备准公益性，项目运营过程中有持续的收入，而且农业项目资金投入量大。就行业需求而言，我国农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，迫切需要PPP来增加投资。
广义角度而言，我国农业PPP投资起始于上世纪90年代，越来越多的社会资本选择以市场为导向、专业化分工、标准化生产、社会化协作的经营策略投入农业，将基地开发、产品加工、市场拓展有机融合。虽然有一定发展，但是由于缺乏国家相关政策支持，农业PPP投资的规模和范围都十分有限，存在一些突出问题，导致PPP模式在农业领域并未大规模推广。自2014年起，我国政府大力推行PPP模式在公共服务领域应用，颁布实行了一大批政策规范，为我国PPP模式的大规模应用奠定了规范基础。在此基础上，我国农业领域适用PPP模式也迎来了快速发展机遇。
为分析阐述我国农业PPP项目的操作程序和注意事项，以农业PPP项目实践操作案例为依据，对农业PPP项目的政策、操作模式以及实践操作中存在的法律问题进行分析阐述。
一、农业PPP项目案例简介
据财政部政府和社会资本合作中心披露，农业领域PPP项目入库数量为为106个，其中进入执行阶段的有6个项目，大部分属于农业产业PPP项目，本文基于案例复杂性和典型性角度考虑，选取湖南长沙现代农业成果展示区PPP项目作为农业PPP项目案例分析的基础案例。
湖南长沙现代农业成果展示区PPP项目为新建PPP项目，项目选址南临春华镇区、东接S207、西倚易家坡及砂塘坡、北达何家园。项目规划范围面积约186.3066公顷（折合2794.60亩），其中建设用地约115亩。本项目建设预期分前后南北二苑，建成后将形成“一轴、一核、三廊、七区”的整体空间布局。项目的投资建设内容包括长沙县农业展示区的优化设计、融资、投资、建设、运营、管理和维护工作，包括承担项目土地费用、可研编制等前期工作费用，项目工程建设费用等；特许经营期内，经政府授权对展示区内建成的公共建筑、设施、道路、绿化及相关市政配套进行日常维护和物业管理，对需更换的设备进行及时更新，并负责展示区内可经营设施的经营等。
湖南长沙现代农业成果展示区PPP项目的实施机构为长沙县现代农业创新示范区管委会，项目采用建设-运营-移交（BOT）模式进行操作，项目总投资估算约8.75亿元（不含建设期利息）。计划采用滚动开发方式进行投资建设，分三期实施，合作期限25年，其中建设期4年。参照《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51号）的规定，项目资本金2.625亿元，占未含建设期利息项目总投资的30%。政府方出资代表长沙县瑞农现代农业投资开发有限公司自行出资7875万元，占30%股份，社会资本股东出资18375万元，占70%股份。具体交易结构如下所示：
长沙县现代农业创新示范区管委会委托中科高盛咨询集团有限公司为采购代理机构，在正式采购前进行项目资格预审，并通过公开招标方式邀请通过资格预审社会资本参与项目竞争。通过综合评分方式最终确定深圳市铁汉生态环境股份有限公司为中标社会资本，目前项目已正式进入执行阶段。
二、农业PPP项目政策解析
2014年11月16日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号），意见明确指出鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的节水供水重大水利工程建设运营。社会资本投资建设或运营管理农田水利、水土保持设施和节水供水重大水利工程的，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇，可以依法获取供水水费等经营收益；承担公益性任务的，政府可对工程建设投资、维修养护和管护经费等给予适当补助，并落实优惠政策。
2015年7月30日，国务院办公厅发布《关于加快转变农业发展方式的意见》（国办发[2015]59号），意见要求：到2020年，转变农业发展方式，加快多种形式的农业适度规模经营发展，优化产业结构，提高农业资源利用和生态环境保护水平，提升农业质量和效益。具体实施过程中，要求增强粮食生产能力，提高粮食安全保障水平，加快建设高标准农田，切实加强耕地保护，积极推进粮食生产基地建设；创新农业经营方式，延伸农业产业链，培育壮大新型农业经营主体，推进多种形式的农业适度规模经营，大力发展农业产业化经营，加快发展农产品加工业；深入推进农业结构调整，促进种养业协调发展，提高资源利用效率，打好农业面源污染治理攻坚战，大力发展节水农业，推进农业废弃物资源化利用。
2015年8月4日，国务院办公厅发布《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发[2015]62号），意见要求实施乡村旅游提升计划，开拓旅游消费空间，针对农业和乡村旅游配套设施。意见要求重点加强休闲农业和乡村旅游特色村的道路、电力、饮水、厕所、停车场、垃圾污水处理设施、信息网络等基础设施和公共服务设施建设，加强相关旅游休闲配套设施建设。到2020年，全国建成6000个以上乡村旅游模范村，形成10万个以上休闲农业和乡村旅游特色村、300万家农家乐，乡村旅游年接待游客超过20亿人次，受益农民5000万人。
2015年8月18日，农业部、国家发展和改革委、国土资源部等发布《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》（农加发[2015]5号），通知认为，休闲农业作为农村一二三产业发展的融合体，已成为一种新型产业形态和消费业态。目前农业基础设施建设滞后，要求政府积极引导多方参与，加快休闲农业经营场所的公共基础设施建设。从用地政策、财税政策、融资政策等方面加强支持休闲农业发展。
2015年8月19日，财政部、国家开发银行发布《关于创新投融资模式加快推进高标准农田建设的通知》（财发[2015]26号），对高标准农田建设试点项目，提供贴息方式和补助方式，贴息方式按照“主体自筹、银行贷款、财政贴息”的模式运行。补助方式按照“主体垫资、银行贷款、财政补助”的模式运行。
2016年1月21日，国务院办公厅发布《关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发[2016]2号），针对农业水价形成机制不健全，价格水平总体偏低，不能有效反映水资源稀缺程度和生态环境成本的情况，通知要求完善供水计量设施建设，建立农业水权制度，实行分级制定农业水价，大中型灌区骨干工程农业水价原则上实行政府定价，具备条件的可由供需双方在平等自愿的基础上，按照有利于促进节水、保障工程良性运行和农业生产发展的原则协商定价；大中型灌区末级渠系和小型灌区农业水价，可实行政府定价，也可实行协商定价，具体方式由各地自行确定。探索实行分类水价，区别粮食作物、经济作物、养殖业等用水类型，在终端用水环节探索实行分类水价。统筹考虑用水量、生产效益、区域农业发展政策等，合理确定各类用水价格。逐步推行分档水价。实行农业用水定额管理，逐步实行超定额累进加价制度，合理确定阶梯和加价幅度，促进农业节水。
2016年8月11日，农业部、国家发展改革委、财政部等印发《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》（农计发[2016]90号），农业废弃物资源化利用是农村环境治理的重要内容，针对农业废弃物专业无害处理比例较低现象，围绕解决农村环境脏乱差等突出问题，聚焦畜禽粪污、病死畜禽、农作物秸秆、废旧农膜及废弃农药包装物等五类废弃物，以就地消纳、能量循环、综合利用为主线，采取政府支持、市场运作、社会参与、分步实施的方式，注重县乡村企联动、建管运行结合，着力探索构建农业废弃物资源化利用的有效治理模式。建立废弃物标准化分类收集、规范化转运、专业化处理、商品化应用的运营机制，在农业废弃物转化增值中延伸产业链。分别采取相应投资方式予以支持。对于开展畜禽粪污、农作物秸秆综合利用的试点，充分利用沼气工程、农业面源污染综合治理、奶牛肉牛肉羊标准化养殖小区（场）等现有投资渠道予以支持。对于病死畜禽无害化处理的试点，对于有机肥加工厂、沼气纯化等利用内容，积极探索市场化方式，引导和鼓励社会资本投资。
2016年11月8日，国家农业综合开发办公室发布《关于土地治理项目计划编报事宜的通知》（国农办[2016]49号），通知要求对高标准农田建设项目、生态综合治理项目进行试点工作，严格执行《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2014），加强项目储备和计划编制，严格项目计划备案制度。
2016年12月6日，国家发展改革委、农业部发布《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经[2016]2574号），意见提出大力推进农业领域政府和社会资本合作，要求政府转变职能，从农业领域公共产品的直接“提供者”，向社会资本“合作者”和项目“监管者”转变。重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护等农业基础设施建设和公共服务；引导社会资本参与农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护与可持续发展等项目；鼓励社会资本参与现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。鼓励地方政府采用资本金注入的方式投资农业领域PPP项目，积极探索通过投资补助、资本金注入等方式支持农业PPP项目，强化政府投资的撬动和引导作用。
三、农业PPP项目操作模式
农业PPP项目操作模式，是指政府部门在推进农业PPP项目的过程中，基于项目的实际情况选择确定的项目运作机制，参照财政部制定的PPP模式政策规范性文件，常见的PPP项目操作模式包括委托运营（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）、建设-拥有-运营-移交（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT）、建设-移交-运营（Build-Transfer -Operate，BTO）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）、改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）等。参照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第5条：“基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。”即市政工程开展特许经营活动的，一般采用B/ROT、B/ROOT、B/RTO以及国家确定的其他方式。进而按照项目是否具备建设内容，《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号）按照新建项目或存量项目进行分类推荐操作模式，其中新建项目优先采用建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）、设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）、建设－拥有－运营（BOO）等方式。存量项目优先采用改建－运营－移交（ROT）方式。同时《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号）鼓励各地区可根据当地实际情况及项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种方式。
农业PPP项目作为一个综合业务领域，具体操作模式根据农业PPP项目的实施内容不同而不同。结合农业PPP项目政策规范内容，大致可将农业PPP项目分为农业生产项目、农业产业项目、农业生态环境项目。
农业生产项目以保护耕地、粮食增产为目的，相对典型的是国家大力推行的高标准农田建设，主要建设内容开展土地平整、农田水利、土壤改良、机耕道路、配套电网林网等建设，对此类收益机制不明确的项目，主要采用政府付费模式进行操作，政府付费的资金来源于建设用地土地有偿使用费、农业综合开发资金、现代农业生产发展资金、农田水利设施建设补助资金、测土配方施肥资金、大型灌区续建配套与节水改造投资、新增千亿斤粮食生产能力规划投资等，而且提供高标准农田投资建设主体未必是农田等基础设施的使用主体，确定操作模式时应予以注意。
农业产业项目以提升农业附加价值，延伸农业产业链，产业化发展项目包括经济林及设施农业种植基地、养殖基地建设，农产品加工，农产品流通设施建设，农业社会化服务体系建设等。逐步扩大新型农业经营主体承担农业综合开发，把发展多种形式农业适度规模经营与延伸农业产业链有机结合起来，立足资源优势，鼓励农民通过合作与联合的方式发展规模种养业、农产品加工业和农村服务业。此外以农业为基础发展的休闲农业旅游也是农业产业化的重要组成部分，主要内容包括休闲农业和乡村旅游特色村的道路、电力、饮水、厕所、停车场、垃圾污水处理设施、信息网络等基础设施和公共服务设施建设。实践中农业产业项目的投资建设内容大多数涉及配套基础设施的投资建设和产业项目的导入，因此往往是多种操作模式的结合，而且此类项目往往公共属性不强，不涉及项目移交问题，选择操作模式应予以注意。
农业生态环境项目，以提升农业水资源利用效率、保护农业生态环境为主要目的，节水方面要求进一步完善农田灌排设施，加快大中型灌区续建配套与节水改造、大中型灌排泵站更新改造，推进新建灌区和小型农田水利工程建设，扩大农田有效灌溉面积。农业生态环境保护方面，针对农业废弃物，主要是畜禽粪污、病死畜禽、农作物秸秆、废旧农膜及废弃农药包装物等五类废弃物，推广畜禽规模化养殖、沼气生产、农家肥积造一体化发展，农业废弃物类PPP项目，强调规模化的应用，如南方丘陵多雨地区采用“1＋N”组合，优先采用“病死畜禽无害化处理中心＋若干畜禽粪污资源化利用点”模式开展综合治理。南方平原水网地区“1＋N＋N”组合，优先采用“病死畜禽无害化处理中心＋若干畜禽粪污资源化利用点＋若干农作物秸秆综合利用点”模式开展综合治理。北方平原地区“1＋N＋N＋1”组合，优先采用“病死畜禽无害化处理中心＋若干畜禽粪污资源化利用点＋若干农作物秸秆综合利用点＋废旧农膜（废弃农药包装物）回收与处理中心”模式开展综合治理。实践中可根据项目地域、项目实际需求等特点，选择适当的操作模式。
综上所述，以湖南长沙现代农业成果展示区PPP项目为例，其属于农业产业发展项目，虽然项目采用BOT模式进行运作，但其投资建设内容即包括公共服务领域的内容，也包括一定范围内的经营项目，其属于复合型PPP项目。因此具体农业PPP项目实践操作过程中，需结合项目的实际情况确定项目操作方式。但应予注意的是，《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）明确要求严格区分“公共服务项目和产业发展项目”，即PPP模式主要适用于能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域，而不适用于产业发展项目，因此操作农业PPP项目时，应注意区分适用PPP模式的公共服务领域边界。
四、农业PPP项目法律问题分析
（一）农业PPP项目回报机制
PPP项目的回报机制，是指政府和社会资本通过PPP模式构建长期合作关系，社会资本投资建设城市农业基础设施后，通过运营维护获得投资回报和合理收益。《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）规定，PPP项目的回报机制主要有三种类型：政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。其中政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。在政府付费机制下，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。
依据农业PPP项目操作模式内容可知，农业PPP项目属于包括多种不同类型的综合领域项目，农业生产项目主要内容是农业生产基础设施的投资建设，大部分农业生产项目的运营内容不包括农业生产，即农生生产设施的维护主体与农业生产主体不一致，导致大部分农业生产项目不具备使用者付费基础，主要依赖于政府付费方式获得投资回报，农业产业PPP项目因一般嵌入经营项目，因此具备使用者付费基础，当使用者付费无法全部涵盖农业PPP项目的投资建设成本时，需要政府提供可行性缺口补助。
实践中，农业PPP项目基础设施领域的使用者付费基础交叉。以农业用水为例，大部分农业用水缺乏用水配套公用设施，导致农业用水效率底下，农业设施产权信息不明确，缺乏有效的运营维护管理，而且项目设施中缺乏计量设施。目前农业用水一般实行政府统一定价，缺乏针对农业用水价格的分级管理和分类管理，不能有效反映水资源稀缺程度和生态环境成本，价格杠杆对促进节水的作用未得到有效发挥，导致农业用水PPP项目的使用者付费基础较差，因此实践中应尽可能的发掘农业PPP项目的使用者付费基础，同时结合农业效率和质量因素，建立动态调整的使用者付费机制。
（二）农业PPP项目土地问题
与一般PPP项目不同，农业PPP项目土地不仅涉及国有土地使用权问题，同时涉及农村集体土地使用权的问题。
涉及国有土地使用权的，即国有土地使用权的取得方式，根据《土地管理法》第54条的规定，包括有偿使用方式和划拨方式，划拨方式是指针对特定项目用地，经县级以上政府依法批准，依据《土地管理法实施条例》第二十二条规定，可由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书，确定PPP项目的“用地者”。土地使用权有偿使用方式，根据《土地管理法实施条例》第二十九条规定，包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。其中国有土地使用权出让方式，参照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定，包括：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖；（四）挂牌。
参照《土地管理法》第54条及《城市房地产管理法》第24条的规定，部分农业基础设施配套用地可能符合土地划拨条件，采用划拨方式提供土地使用权。但应予以注意的是，《节约集约利用土地规定》规定扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，即除军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以以划拨方式供应外，国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，实行有偿使用。因此时间操作的关键是如何认定“经营性用地”，除《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条通过列举方式明确的“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅”经营性用地外，是否包括其他经营性用地法律规范层面并无明确规定。就农业PPP项目而言，虽然社会资本或项目公司具备合理收益需求，但农业PPP项目提供服务实行政府定价和市场调解相结合的模式，实践中需结合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》列举确定的五种经营性用地进行判断，即使在国家限制划拨土地使用权取得方式的政策背景下，需结合具体农业PPP项目确定是否适合采用划拨方式提供土地使用权。
国土资源部办公厅关于印发《产业用地政策实施工作指引》的通知（国土资厅发[2016]38号）明确规定依据《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》（国办发〔2011〕59号）规定由政府投资建设不以营利为目的、具有公益性质的农产品批发市场项目，土地可采用作价出资方式提供，作价出资（入股）土地应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。实践中对“政府投资建设”的理解存在差异，一种观点认为此处“政府投资建设”是指全部由政府投资建设，一种观点认为“政府投资建设”并非全部要求政府投资，政府可利用PPP模式部分投资，核心是保障项目的非营利性和公益性需求，笔者赞同第二种观点，即PPP模式下，政府参与投资建设的非营利性农产品批发市场，可采用土地使用权作价出资入股。
若以出让方式提供项目土地使用权的，根据前述规定可知，出让方式包括：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖；（四）挂牌。根据《协议出让国有土地使用权规定》的规定，协议取得土地使用权是招标、拍卖或者挂牌出让土地的补充方式，适用范围有限。实践中通常采用招标、拍卖或挂牌方式。划拨方式可以直接确定土地使用权的取得主体，保障社会资本或项目公司的土地使用需求。但招标、拍卖或挂牌方式取得项目土地使用权强调项目竞争，社会资本需通过竞争性程序获取土地使用权，而PPP项目社会资本选择程序和PPP项目范围内土地使用权的有偿使用程序的割裂，可能导致PPP项目社会资本无法顺利取得土地使用权，影响项目的实施进度，或者因确定PPP项目社会资本程序在前，导致PPP项目范围内土地使用权有偿使用程序沦为形式，无法实现国有土地使用权有偿使用程序的竞争性目的。
为解决PPP项目社会资本选择程序和PPP项目范围内土地使用权的有偿使用程序的割裂问题，国土资源部办公厅制定、印发《产业用地实施工作指引》（国土资厅发[2016]38号），规定“采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时，相关用地需有偿使用的”，可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施，但PPP项目的采购主体是项目实施机构，而土地使用权有偿使用的实施主体是土地行政管理部门。同时PPP项目采购方式的程序设置与土地有偿使用程序设置不一致，工作指引并未对“合并实施”作进一步阐述说明，基于工作指引规定“合并实施”的规范目的，笔者认为“合并实施”的趋势是将土地使用权取得作为PPP项目社会资本选择采购程序中的评价因素之一，由潜在社会资本对项目土地使用权进行报价，如有必要，可要求潜在社会资本对土地使用权实施、利用方案进行论述，最终根据评标结果确定项目中标人，对土地使用权有偿使用部分的中标内容，根据《工作指引》的规定，由市、县国土资源主管部门依法独立履行编制供地方案、签订供应合同和实施用地供后监管等法定职责。
关于农民集体所有土地，根据《土地管理法》第11条规定，农民集体所有的土地依法用于非农建设的，需由县级以上政府确认建设用地使用权。在农业PPP项目领域，主要涉及农业配套设施使用农民集体所有土地情形，根据《土地管理法》第61条规定，乡（镇）村公共设施、公益事业建设，可以使用集体所有土地，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准，若涉及占用农用地的，需按照《土地管理法》确定的农用地转用审批手续的办理。涉及荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地承包的，《农村土地承包法第3条明确规定，可以采用招标、拍卖、公开协商等方式确定承包人。《农业部、国家发展和改革委、国土资源部等关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》（农加发[2015]5号）明确鼓励利用村内的集体建设用地发展休闲农业，鼓励利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农业。
综上所述，可知农业PPP项目中，不仅涉及国有土地使用权的使用问题，还涉及农民集体所有土地问题，实践中应结合项目实际情况判断，确定项目土地使用权的性质及取得方式。
（三）农业PPP项目运营管理
农业PPP项目运营管理，主要是指农业PPP项目合作期限内，社会资本运营维护农业项目的内容及注意事项。
一是农业PPP项目的绩效考核问题，根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）的规定，PPP项目绩效考核属于PPP项目协议的重要内容，合理设置PPP项目绩效考核机制，对政府和社会资本合理分担风险，提高公共产品或服务的效率或质量至关重要。因此对农业PPP项目而言，建立明确的绩效考核指标，是保证项目成功实施的关键性因素。因此实践中需制定农业PPP项目绩效考核方案，主要依据包括农业PPP项目所涉基础设施的建设标准、农业PPP项目公共服务的产出数量、质量。
二是农业PPP项目的产权问题，国家发展改革委、农业部发布《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经[2016]2574号）明确指出，对农村重大基础设施进行产权确认，原则上政府投资形成的资产归农村集体经济组织成员集体所有，社会资本投资的资产归投资者所有。但目前大部分农业PPP项目由政府和社会资本共同投资，则相关基础设施如何确定产权，需要规范予以进一步明确。目前PPP项目领域缺乏基础设施产权归属的普遍性规定，主流做法是根据土地使用权归属确定资产所有权主体，但此种处理方式无法全部覆盖农业PPP项目范围。此外，农业PPP项目可能涉及农村土地经营权承包问题，涉及土地承包经营权流转的，需遵守《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等相关法律规定。
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