PPP理论体系(一):PPP模式的概念梳理

 广义PPP和狭义PPP

作为具有特定意指的专有名词，PPP（Public-Private-Partnership）概念的原始发明权归属英国，内容指向于政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共物品（包括产品和服务），具有广义和狭义的区分。其中，广义的PPP泛指的是一种公共服务的提供机制，介乎于公共产品完全由公共部门提供与公共基础设施私有化后公共产品完全由私人部门提供的两种极端形式之间，即只要在公共产品提供的具体流程（包括设计、投资、建设、运营、维护等各个环节）中存在着公共部门与私人部门基于长期协议的合作，便可称之为广义的PPP。而狭义的PPP则是一系列具体项目融资方式的总称，特别强调公共部门与私人部门在PPP项目协议签订的基础上组成特殊目的公司（SPV），并由私人部门与公共部门依据PPP项目协议，共同设计开发，共同承担风险，开展公共产品提供全过程合作，期满后再将项目设施移交给政府。这就是说，与内容极为宽泛、形式极富弹性的广义PPP相比，狭义PPP的主要特征在于它对公私部门之间的合作程度与合作形式具有更高的要求，即不仅要求公共部门更深地参与项目中后期的建设管理运营过程，同时也要求私人部门更深地参与项目前期阶段可研、立项等工作，以此确保公私部门在信息更为对称的基础上实现更长时间的全程合作。

世界范围内PPP的定义

从全球视角出发，PPP在世界范围内并没有形成一个一致的、统一的标准概念或者权威定义。例如：加拿大PPP国家委员会所定义的PPP是指“公共部门和私人部门基于各自的经验建立起的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，以最好地满足事先清晰界定的公共需求”；美国PPP国家委员会定义的PPP是指“一种介于外包和私有化之间，并结合了两者特点的公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求”；欧盟委员定义的PPP是指“公共部门和私营部门之间的一种合作关系，双方根据各自的优劣势共同承担风险和责任，以提供传统上由公共部门负责的公共项目或服务”；联合国培训研究院定义的PPP是指“涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。它包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的合作关系，其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施”；世界银行(学院)定义的PPP是指“一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系，用以提供公共设施或服务，其中私营部门承担较大风险和管理职责”；亚洲开发银行定义的PPP是指“在基础设施和其他服务方面，公共部门和私营部门的一系列的合作关系，其特征有：政府授权、规制和监管，私营企业出资、经营提供服务，公私长期合作、共担风险、提高效率和服务水平”。

综合比较当前世界范围内关于PPP定义的各种表述，可以发现的是，相比于PPP的狭义理解，更受青睐的是PPP的广义概念，即世界各国及相关组织更加倾向于从广义的角度去阐释PPP究竟是什么。也就是说，世界各国及相关组织并不特别着意凸显PPP作为一种融资活动或工具的功能定位，而是极为开放地将其解释为公共部门与私人部门之间为提供公共产品而建立的一切合作关系。这种世界定义的潮流旨趣，在某种层面上不仅预示了未来PPP模式发展的蓬勃前景与旺盛活力，同时也在某种意义上确证了PPP已然成为具有世界普遍意义的现代性公共产品提供手段。而在此基础上，同样可以发现的是，PPP的概念本质上只是一种“仁者见仁、智者见智”的地方性知识，很难，甚至几乎不可能形成具有世界普遍性的一致界说。基于特定化的国情背景乃至意识形态，基于多样化的操作实践乃至文化传统，各国及各相关组织在自身具体经验基础之上提出的PPP概念必将呈现出诸多差异。这就像德国学者Norbert Portz所认为的那样：“试图去总结PPP是什么，或者应该是什么，几乎没有任何意义。它没有固定的定义，并且很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。”然而，无论是基于认识论的前提设定，还是基于实践论的标准统一，对于某一国家的具体历史实践而言，本质上可以开放阐释的PPP概念始终必须结合特定的国情背景得到清晰明确的界说与固定。

我国对PPP概念的定义

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编辑 | 何禹梵

校稿 | 黄乐