【PPP资产证券化系列问①】可资产证券化的PPP项目范围和发行主体是什么?


来自:PPP导向标     发表于:2017-02-07 20:41:47     浏览:482次

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本文作者:上海市锦天城律师事务所 刘飞 合伙人律师 刘洪光 律师

本文系作者独家供稿,转载请【联系我们】,并注明作者及来源

可资产证券化的PPP项目范围是什么?

首先,我们回顾下已有法规的相关规定。

法律文件

相关规定

《资产证券化监管问答》(一),以下简称监管问答》

一、对于污水处理费、垃圾处理费、政府还贷高速公路通行费等收费,其按照污染者/使用者付费原则由企业或个人缴纳,全额上缴地方财政,专款专用,并按照约定返还给公共产品或公共服务的提供方。请问上述收费权类资产是否可以作为资产证券化的基础资产?

答:上述为社会提供公共产品或公共服务,最终由使用者付费,实行收支两条线管理,专款专用,并约定了明确的费用返还安排的相关收费权类资产,可以作为基础资产开展资产证券化业务。

、对于政府与社会资本合作(PPP)项目开展资产证券化,请问相关PPP项目的范围应当如何界定?

答:政府与社会资本合作(PPP)项目开展资产证券化,原则上需为纳入财政部PPP示范项目名单、国家发展改革委PPP推介项目库或财政部公布的PPP项目库的项目。PPP项目现金流可来源于有明确依据的政府付费、使用者付费、政府补贴等。

《资产证券化业务基础资产负面清单》,以下简称“《负面清单》”

、以地方政府为直接或间接债务人的基础资产。但地方政府按照事先公开的收益约定规则,在政府与社会资本合作模式(PPP应当支付或承担的财政补贴除外。

、以地方融资平台公司为债务人的基础资产。

《国家发展改革委 中国证监会关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,以下简称“发改投资[2016]2698号文”

(二)明确重点推动资产证券化的PPP项目范围。各省级发展改革委应当会同相关行业主管部门,重点推动符合下列条件的PPP项目在上海证券交易所、深圳证券交易所开展资产证券化融资:一是项目已严格履行审批、核准、备案手续和实施方案审查审批程序,并签订规范有效的PPP项目合同,政府、社会资本及项目各参与方合作顺畅;二是项目工程建设质量符合相关标准,能持续安全稳定运营,项目履约能力较强;三是项目已建成并正常运营2年以上,已建立合理的投资回报机制,并已产生持续、稳定的现金流;四是原始权益人信用稳健,内部控制制度健全,具有持续经营能力,最近三年未发生重大违约或虚假信息披露,无不良信用记录。

上述法规已对可以实施资产证券化的项目作出了规定,对于几点常见的问题我们理解如下:

1、满足 “项目已建成并正常运营2年以上”的项目有哪些?

2014年以前实施的传统特许经营项目和2014年以后实施的PPP项目满足“项目已建成并正常运营2年以上”条件的,均可纳入可实施资产证券化项目的范围。

另外,如为存量资产类的TOT项目,其实施PPP之前的运营周期也应计入“正常运营2年以上”的期间。

2、是否必须满足入库要求?

根据证监会《监管问答》,可开展资产证券化的PPP项目“原则上需为纳入财政部PPP示范项目名单、国家发展改革委PPP推介项目库或财政部公布的PPP项目库的项目”。根据与国家发展改革委和证监会相关负责人的沟通, 2014年之前的传统特许经营项目无需满足此要求,稍后监管部门补充发布相关解答予以明确。

3、何种PPP项目付费模式可以实施资产证券化?

根据《监管问答》,“PPP项目现金流可来源于有明确依据的政府付费、使用者付费、政府补贴等”,据此,理论上来说,可开展资产证券化的PPP项目无需区分付费模式,政府付费、使用者付费或可行性缺口补助皆可。

而对于政府付费或使用者付费的PPP项目哪种更适合实施资产证券化?针对资产证券化项目要求基础资产具有稳定现金流的要求,在政府付费模式下,付费主体相对单一,政府的信用以及财政能力对项目现金流的影响较强,而使用者付费项目的付费主体相对分散,付费主体的信用风险相对较小;但基于目前大多数政府付费项目中可用性付费部分(投资成本及收益)仅与建设绩效挂钩的设计,也就是大部分政府付费金额在项目建成后基本确定,而只是在运营期内分期支付,因此可用性付费部分对于项目公司可作为类即有债权考虑,这也使得此类政府付费的PPP项目拥有相对使用者付费更稳定、持续的现金流。因此,对于政府付费或使用者付费的PPP项目哪种更适合实施资产证券化不能一概而论,需要根据项目具体情况进行综合分析。

PPP资产证券化的发行主体可以是谁?

同样,我们回顾下已有法规的相关规定。

法律文件

相关规定

《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》,以下简称“《管理规定》”

第三条  本规定所称基础资产,是指符合法律法规规定,权属明确,可以产生独立、可预测的现金流且可特定化的财产权利或者财产。基础资产可以是单项财产权利或者财产,也可以是多项财产权利或者财产构成的资产组合。

前款规定的财产权利或者财产,其交易基础应当真实,交易对价应当公允,现金流应当持续、稳定。

基础资产可以是企业应收款、租赁债权、信贷资产、信托受益权等财产权利,基础设施、商业物业等不动产财产或不动产收益权,以及中国证监会认可的其他财产或财产权利。


根据《管理规定》上述第三条的规定, PPP项目资产证券化中可以作为基础资产的财产或财产权利主要有以下三种类型:收益权资产、债权资产和股权资产。其中收益权资产包括使用者付费模式下的收费收益权、政府付费模式下的财政补贴、可行性缺口补助模式下的收费收益权和财政补贴;债权资产主要包括PPP项目银行贷款、PPP项目融资租赁债权和企业应收账款/委托贷款/信托贷款;股权资产主要是指PPP项目公司股权或基金份额所有权。

与此相对应,按照PPP项目合同体系中与资产证券化相关联的合同主体进行分类,PPP项目资产证券化发行主体包括如下四类:

一是以PPP项目公司作为原始权益人或发行人,以收费收益权与/或财政补贴作为基础资产;

二是以商业银行或信托公司或租赁公司作为发起机构,以PPP项目银行贷款或租赁债权或信托贷款作为基础资产,资产出表后释放额度,继续发放新的贷款或租赁款,支持PPP项目建设;

三是以社会资本方作为原始权益人或发行人,基础资产类型进一步扩展到项目公司的股权,比如通过REITs的形式。REITs(Real Estate Investment Trusts)一般翻译成房地产投资信托基金,其实也可以翻译成不动产投资信托基金,根据我国目前法律规定,不动产的范围包括土地、建筑物、土地及建筑物上的附着物,比如光伏电站、水电站、铁路、高速公路等,都属于不动产的范畴,而PPP项目中的项目资产大多属于不动产的范畴,因此在国内通过REITs方式开展PPP模式融资具备可行性,同时通过交易结构的设计可能实现将项目公司股权作为基础资产,并达到社会资本方退出并提前收回投资的目的。

根据公开资料显示,中国证监会将会同国家发改委等有关部门共同推动不动产投资信托基金(REITs)进一步支持PPP项目融资,后续我们也将就PPP模式对接REITs推出专题研讨文章。

四是以承包商/分包商作为原始权益人,以PPP项目公司的应收账款或其他类型资产作为基础资产,承包商/分包商获得募集资金后以垫资或委托贷款方式支持PPP项目公司。

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