《PPP合同指南》第五条及《政府和社会资本合作项目通用合同指南》第四章分别提到了“项目的融资”和“投资计划及融资方案”，可见融资问题是PPP项目合同中相当重要的一部分内容，PPP项目的融资通常作为PPP项目合同中一个独立的章节进行约定，主要约定三方面的问题：融资金额（也就是融多少资？）、融资方案（怎么融？）和金融机构的介入权。
所谓融资金额即是指一个PPP项目在达到可以稳定运营前所需要投入的所有资金。根据项目性质的不同可以分为：项目总投资和TOT项目转让价款。
1、项目总投资
针对新建、改扩建项目而言，因在建设期内需要投资建设一定的固定资产，因此这里实际使用的是建设项目总投资的概念。通常会根据PPP项目前期工作的进展情况，如：是完成可研审批？初步设计审批？还是施工图设计审批？来确定PPP项目合同中所使用的总投资的概念是分别对应估算总投资、概算总投资还是预算总投资。
值得注意的是，根据PPP项目的行业特点和地方政府的财政情况，总投资中的部分科目（如规划、设计、立项、征拆迁等）所涉及的投资可能不是由PPP项目公司完成的，而是由政府自行完成的，这部分投资可由政府方自行决定是否计入项目公司的项目总投资中：若计入，则由项目公司融资后返还给政府方，政府给予这部分投资计算投资回报；若不计入，则由政府方自行承担，项目公司的投资回报中则不包含这部分投资。
2、TOT项目转让价款
在TOT项目中因不涉及固定资产投资项目，而是需要从政府方购买已经建设完成固化的资产或与资产相关的经营权，因此项目公司为获得资产或经营权所需要的资金并不能称作项目总投资，而应该是资产转让/经营权转让价款。TOT项目资产转让/经营权转让价款的确定由于涉及到国有资产转让程序与PPP项目采购程序的冲突及评估方法等问题一直是TOT项目的实施难点，具体解读可参见《TOT模式，在纠结和迷范中摸索前行——南京市城东、仙林污水处理厂PPP项目法律咨询服务有感》中的相关内容。
另外，在确定TOT项目的转让价款后，项目公司总的融资金额还需要在转让价款的基础上根据项目情况加上一定金额的铺底流动资金，用于项目前期的基本运转和运营维护。
3、政府提供资金补助对总投资（融资金额）的影响
根据财政部和发改委的相关政策，PPP项目可以在符合条件的情况下向财政或发改部门申请各类资金补助，如针对行业的地下综合管廊专项资金补助、专项建设资金等，这些资金通常在建设期由财政或发改部门提供给项目公司直接用于项目前期费用支出或项目建设资金，直接核减项目公司的总投资规模。
PPP项目的融资方式约定中通常会约定资本金部分的出资方式和总投资与资本金差额部分的募集方式两部分的内容。
1、资本金的认缴
（1）资本金和注册资本金的区别及相关问题
资本金和注册资本金一直是融资章节中非常容易混淆的两个概念。
a)资本金
根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号）的规定，资本金是指在投资项目总投资中由投资人认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；且根据行业和项目经济效益规定了各行业资本金占总投资的最低比例。现根据最新的《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51号），各行业固定资产投资项目的最低资本金比例普遍在20%-30%之间。也就是说，一个固定资产投资项目总投资中至少有20%-30%的资金必须是由投资人认缴的非债务性资金，这部分非债务性资金就是资本金。有很多客户问及对项目公司提供的股东借款是否可作为项目公司资本金？从上述严格的法律定义上来看，资本金部分不能为债务性资金，而股东借款对于项目公司属于债务性资金，因此不能作为项目公司资本金。
实践中，资本金占总投资的比例也是银行提供贷款的必要条件之一。根据《贷款通则》第十七条“申请中期、长期贷款的，新建项目的企业法人所有者权益与项目所需总投资的比例不低于国家规定的投资项目的资本金比例。”《项目融资业务指引》第八条“贷款人应当按照国家关于固定资产投资项目资本金制度的有关规定，综合考虑项目风险水平和自身风险承受能力等因素，合理确定贷款金额。”第十五条“贷款人应当根据项目的实际进度和资金需求，按照合同约定的条件发放贷款资金。贷款发放前，贷款人应当确认与拟发放贷款同比例的项目资本金足额到位，并与贷款配套使用。”
b)注册资本金
注册资本属于《公司法》的范畴，是根据《公司法》所设立的公司（包括有限责任公司和股份公司）在其登记机关登记的认缴出资额或股本总额。在PPP项目中通常要求项目公司设立的都是有限责任公司，因此项目公司的注册资本应当符合《公司法》的要求。新修订的《公司法》已经将注册资本实缴登记制变更为认缴登记制（另有规定除外），并且取消了注册资本最低限额的要求，取消了股东首次出资比例的要求。因此，在项目实操中，注册资本金的比例可小于或等于资本金的金额，注册资本金和资本金之间的差额则通常是以资本公积的形式注入项目公司。
另外，有些客户因得到会计师事务所的建议，认为资本公积的部分可以通过财务处理从项目公司以分红的方式收回，因此在PPP项目谈判中尽可能的要求政府降低注册资本金的比例。但是，根据相关法律规定，资本公积实际属于所有者权益而非债务性资金，因此资本公积从项目公司的撤出途径通常仅能以转增资本然后履行合法的减资手续方能实现。
（2）资本金认缴
项目公司的资本金应由项目公司的股东，也就是PPP项目中的中标社会资本和政府方出资代表（如有）根据合同约定分别认缴。资本金的筹集是目前社会资本普遍面临的问题，不论是央企还是民企，都面临资本金不足及项目公司债务出表需求，而出于上述原因，目前社会资本多选择采用与金融机构共同设立基金的方式进行资本金部分的融资，通常有以下几种方式：
a)由社会资本与金融机构组成联合体共同参与投标，并在联合体协议以及投标文件中明确中标以后由社会资本和金融机构共同设立基金作为股东成立项目公司并出资；
b)由社会资本与已经组建的基金组成联合体共同参与投标，并在联合体协议以及投标文件中明确社会资本和基金的出资份额；
c)由社会资本单独参与项目公司的投标，并在社会资本中标以后由中标社会资本专门为本项目设立的基金代替中标社会资本出资，或在项目公司组建以后，中标社会资本将全部或部分股权转让给中标社会资本专门为本项目设立的基金，实际由基金履行全部或部分出资义务。
由于第二种方式需要先行设立基金，而在中标结果和各种条件不明确的情况下，基金事先设立存在较多障碍，因此第二种方式在实际操作中有较大困难；第一种和第三种方式则与招投标的常规管理规定或项目公司股权转让的限制存在一定的冲突，为保证其合规性，需要在PPP项目的实施方案和招标文件中予以明确，PPP项目合同中也需要对上述操作方式进行特殊明确约定。
（3）资本金的到位时间
新公司法生效以后，取消了对公司注册资本金缴纳期限的规定，投资人可以根据项目需要自行决定注册资本金的到位时间。因此在PPP项目合同中通常仅规定首笔资金的到位时间，其余资金则根据项目建设进度的需要逐笔到位，且银行一般也是根据资本金到位的比例相应匹配融资资金。
但是实践中政府方和社会资本方经常会为了资本金的到位时间产生分歧，主要原因是政府方认为“落到口袋里的钱才是钱”希望社会资本尽快将资本金全部到位，而社会资本方则是从资金利用效率的角度考虑，尽可能不把资金闲置在账户上造成资金占用的浪费。我们认为从经济、合理的角度考虑，可以根据项目前期工作开展情况（征地拆迁进度等）约定首笔甚至第二笔资本金的金额及到位时间，其余建设资金则可以约定根据建设进度提前注入，否则确实会造成资金的无效占用及浪费，也会相应的导致社会资本成本上升从而提高项目收费要求。
2、总投资与资本金差额部分的融资方式
（1）融资责任主体
在PPP项目合同中通常约定，由社会资本负责总投资与资本金差额部分的融资。PPP项目中社会资本方一个重要的责任就是解决项目融资问题，确保项目资金稳定顺利实施。因此在PPP项目中，通常约定中标社会资本方本身具有一定的资金实力，并且要协助项目公司获得项目建设所需要的资金，在项目公司融资困难的情况下为项目融资提供担保或自行补足资金不足的部分。
（2）政府方协助融资的责任
在PPP项目中融资方提供融资通常是有必要条件的，如：项目政府付费纳入中期财政规划的批文及纳入预算的人大决议、项目的立项文件、土地使用权属证书、规划许可证、施工许可证等，以上种种文件或批文都需要政府方负责提供或协助提供，并提供一定的便利条件。另外，在PPP项目合同中通常会约定“为本项目融资需要将项目资产进行抵押或收益权进行质押的，需要事先获得政府方的同意”。因此政府方有义务就以上情况配合提供便利和资料并做出同意的决定，若政府方不予配合便会导致项目公司不能按时完成融资交割，而在此种情况下就需要在PPP项目合同中区分未能完成融资交割的原因，并由真正的责任方承担违约责任，而不能一概而论均由社会资本方承担。
（3）收益权质押
收益权的质押是目前PPP项目实现项目融资主要运用的增信手段，最高法院第11批指导案例53号确认了政府特许经营权的收益权质押的效力，从该案例总结收益权质押的要点如下：（i）收益权的性质：收益权是项目公司的权利，属于“应收账款”的范畴；（ii）质权成立的条件：在中国人民银行征信中心的应收账款质押登记公示系统进行出质登记；（iii）质权的实现方式：质权人主张优先受偿权的，法院可判令出质人将收益权的应收帐款优先支付质押人，但应为项目公司预留经营所需必要合理费用。
为了便于项目公司融资，通常会在PPP项目合同中也约定融资方的介入权。由于项目的提前终止可能会对融资方债权的实现造成严重影响，因此融资方通常希望在发生项目公司违约事件且项目公司无法在约定事件内进行补救时，可以自行或委托第三方在项目提前终止前对项目进行补救，尽量避免项目提前终止。但由于目前缺乏对融资方介入权的深入研究，并且实践中的应用并不普遍，因此在PPP项目合同中仅对融资方的介入权进行了简单的原则性规定，而并未对介入权具体的介入条件、方式等作出约定。因此随着PPP项目的不断推进及规范化，建议加强对该问题的理论研究并指导PPP项目合同中的介入权条款更具有操作性。
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