PPP融资的十问十答


来自:PKUPPP     发表于:2017-03-02 20:42:50     浏览:475次

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摘要


正文

能力建设问题

Q1:PPP作为新生事物,地方政府参与的热情很高,但认识不足,缺乏专业经验和人才,因此,政府通常希望金融机构和企业做PPP项目方案,既不合理,也说明政府缺能力。

A1: 中央政府要加大对地方政府的培训、指导、审核与监管力度,包括提供合同文本、专家库、流程、评标和谈判等,加强对项目的筛选和评估,至少得有概算和预可研。

PPP的识别论证应该由一级政府的综合部门(财政、发改)而不是实施机构,按照财政承受能力论证、物有所值评价、项目优先度成熟度的评估论证三个标准从行业部门提出的PPP备选项目清单中选出部分项目实施PPP的后续准备及社会资本遴选。

Q2:目前,社会资本对PPP暂持观望态势,缺少具备全过程全方位能力的投资主体,特别是有运营意愿和能力的。

A2: 中央部委应规范市场环境(包括规范地方政府),加强市场引导,广泛吸引社会投资者,吸引各种基金,促进PPP项目的证券化,完善相关法律,建立交易平台。因有限追索项目融资难实现,可让有实力的融资平台公司提供各种支持,推动创新融资的保障机制,倒逼金融机构放松放贷和风控标准与流程,并降低融资成本。

Q3:我国尚未建立PPP平台,缺乏沟通各参与方的渠道,导致各方交流不畅通,信息不透明。

A3:2015年12月28日,财政部发表有关综合信息平台文件,即将启动“财政部国家PPP管理平台”,届时所有项目的项目描述、签约情况、实施进展情况、地方政府债务与或有债务情况都将会在平台上公布,规范PPP操作流程,以全透明的信息披露充分保护社会资本方的利益。


动机与观念问题

Q4:各方观念都没有改变,还是传统思维,如地方政府主要还是为了上项目,不考虑物有所值、财政承受力和效率提高;投资主体缺乏长期投资意愿,都强调快速收益和尽快退出,或者要求签8-12%保底或变相保底收益率;金融机构还是按传统放贷流程和标准进行评审和放贷。

A4:各投资主体应加强对PPP的认识,转变对PPP的误读,明晰PPP模式具有回收期长、现金流稳定、收益率不太高等特点,PPP不适合短期投机的暴利项目,而是适合长期投资的微利项目。

对于地方政府而言,PPP并不意味着可以上项目,PPP只能作为基建融资的一种重要补充,无法完全取代传统融资模式。须明白以下三个问题:1.不是所有的项目都适合PPP。2.不是所有的问题都能用PPP解决。3.中国的PPP发展处于起步阶段,签约率低的问题短期内难有明显改善。

对投资者而言,PPP的主要特征是收益共享、风险共担、全程合作,政府和社会资本在合作过程中共享项目收益,共担项目风险。

对金融机构而言,要转变做PPP放贷和投资的思维和流程,例如,如果符合信贷条件,则按信贷评审流程;如果不符合信贷条件,则总行专门运作(而不是各地分行各自为政),利于知识管理、风险管控和产品创新,尝试各种融资模式,如:

A+B模式:A为工程公司,出90%资本金和贷款,允许快进快出(类似BT的短期参与);B为运营公司,出10%资本金和贷款,长期参与;

股+债+贷模式:小股大债,投资者和金融机构共同出资本金,但金融机构持有的股份不是同股同权,只是通过赚取利息承担相应风险,类似于夹层资金(其实就是明股实债),实现项目全过程风险分担;但只适用于好项目,需要严格规范运作,政府须公布财政收入与债务并增信;

Q5:PPP被泛化了,而且政府还包装项目,不规范,投机拿中央政策优惠。

A5:当出现基建传统融资来源受限的情况,很多人开始寄希望PPP能够成为拯救基建投资的万能药,加上发改委已然开始进行《政府和社会资本合作项目前期工作专项补助资金管理暂行办法》的起草,以及财政部已于2015年12月28日发布了《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》,未来采用PPP模式进行基建融资的项目将能享受到来自中央政府的专项补贴和奖励。PPP便理所应当地成为了优于其他融资模式的“最佳选择”。导致很多PPP项目并不具备合理的PPP模式,但是为响应国家的改革号召,同时也考虑到未来的项目补贴,于是地方政府便拿一般融资模式的项目以PPP模式进行包装向国家发改委进行申报。相关部门应建立健全PPP项目的筛选、监管机制,严格管理地方政府将传统项目包装成PPP项目以获取补贴的不良行为。

Q6:政府定价调价强势地位,缺乏市场化,投资者没有风险对价谈判和实施能力。

A6:政府和社会资本在合作过程中应秉承平等互惠原则,北京市政府和京港地铁公司的案例值得参考——北京地铁提价后,京港地铁公司负责的4号线客流量较之调价前一周下降17.6%,14号线西段客流量较之调价前一周下降了18.1%。而面对京港地铁客流减少、收入降低的问题,北京市政府已表示愿意签署补充协议,以保障企业的合理收益。此举充分体现了政府的PPP的合作精神。


法律法规政策与流程问题

Q7:政府对项目的入库、筛选和审批程序与过去不同,财政承受力评估不透明,物有所值评价不明确。

A7:政府对拟采用PPP模式实施的项目,应按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》和《PPP物有所值评价指引(试行)》,在项目识别或准备阶段开展财政承受能力论证和物有所值评价,为PPP项目的质量把关。

VFM即物有所值评估解决该不该做PPP之余,政府能不能做足够多的PPP,还应该考虑财政承受力,尤其是对政府付费补贴的项目。财政可承受力论证(FAA)是从一级政府(事权和财权统一的主体)的多年期及总量角度对本级政府发起的PPP项目中进行综合平衡,决定他能够做多少,或者选择哪些项目做PPP,哪些仍采用传统方式供给生产。当然,如果更全面考虑,还应该结合地区的社会经济综合平衡时形成的项目优先度成熟度的评估,这方面的输入在中国主要来自发改委系统的国民经济规划和行业部门的专项规划中的项目优先度考量。

Q8:不同部委特别是发改委和财政部的相关政策不清晰、不完整和不一致。

A8鉴于财政部和发改委的出发点不同,二者在制定相关政策时分头行动,分歧较大。比如关于PPP项目投资人的选定程序问题,财政部更倾向于采用政府采购法,理由是大多数PPP项目需要中央财政和地方财政补贴,政府向社会力量购买公共服务,理应纳入政府采购范围。而发改委更愿意采用招标投标法,认为国内做PPP项目的基本都是工程公司,对招投标法比较熟悉,对政府采购法不太了解。由于法律依据不同,导致规范标准不明确,令地方政府和社会资本在推进PPP项目时无所适从,难以抉择。各部委应统一组织解决上位法缺失的问题,尽快出台《政府与社会资本合作法》,避免下位法之间的矛盾冲突,协调好各方利益;

Q9:对政府补贴或支付的支持、担保或保证措施不足;项目失败后的退出和救济问题。

A9:PPP模式中最大的风险是政企缺乏契约精神,各为私利,难以真正实现“风险共担、收益共享”。在PPP模式中,政府身兼“裁判员”和“运动员”的双重身份,既是政策的制定者也是项目的参与方,对PPP项目的成败有着决定性的作用。在项目的运作过程中,政府违约时常发生,极大地损害了社会资本的利益。为保障社会资本的合法权益,应建立政府违约后的救济机制(目前企业对政府违约后没有有效办法),中央政府提供增信,完善担保和保险制度,甚至可建立担保基金。


项目的适合性问题

Q10:缺优质项目,或即使有,政府也不拿出好项目做PPP,而是留给本地国企传统模式做。


A10:所谓项目有(财务)效益,好项目,实际上是指项目有明确的费价政策,有经营性现金流,这种基础设施、公共服务项目比较少了。市场上缺乏优质项目,这从单一项目财务自偿性而言。但是,如果政府愿意对项目进行交易结构和配套回报机制的重构,是有可能将一项公共产品设计为财务上能自偿平衡的商业项目。方法即是政府采购公共服务(政府付费或补贴)或捆绑资源开发(用其他相关经营性资产权益作对价手段)。国际PPP项目有不少类型是非收费设施运用政府采购服务方式。不宜简单将此视为政府融资,虽然有政府融资的效果,但若政府付费盯住项目产出绩效,PPP就有可能实现全寿命期的效果更优,但社会资本责任须包含运营服务和对最终产出。

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