PPP案例解读包头医学院国际医院PPP项目介绍

二、项目模式

2014年9月我们开始做这个项目，市委、市政府高度重视，新区教育卫生先行，公共事业先走，第一任分管副市长积极的推进，12月带领我们相关部门来北京考察北大国际医院、是清华长征。我们通过参观这两家，回去以后分管副市长给我们基本定了一个调。第一，我们未来建这个医院名称咱们暂时叫“包医国际医院”。第二是一个非营利性的医院。第三，引进一到两家具有医疗背景的社会资本来我们合作。第四，我们一定要控股。2015年1月19号国务院出台关于医疗方面的PPP文件，我们决定走走PPP的道路。第二任分管副市长5月份带领我们相关人员到上海江苏考察，同时考虑我们先行一步，虽然没找到合作伙伴，先把总体规划做起来。

后来江苏环亚前期有一些项目跟包头市有过接触，它比较积极，我们5月份去他那儿考察过。采购程序是通过政府招标，先做了资格预审，进来三家。2015年6月12号我们跟江苏环亚签了合作意向协议，当时签的主要条款一个是要我们老院区的产业量，一个是要400个编制。签了合作协议后往下谈，土地224亩是已经设定好的，规划的基本要点也给了，容积率1.5，规划建筑面积22.406，一期建筑面积12万平方米，总投资10亿，不包含土地成本，暂按一千张床位建设。这时PPP模式政府出了文件，我们按PPP模式进行这项工作，工作主要谈条款，缓解财政压力。5月18号我们正式开工，举行了仪式，8月14号正式开挖，现在地基基本挖完了，这个项目有市领导和各部门大力支持，地方领导也敢作主，进展较为迅速。

关于此项目的模式，最初设定BOT，大家也都知道建设、运营、移交，最后谈关键条款的时候谈可行性缺口补助才把BOT变成BOO的，采取BOT，建设好，运营了，到了一定的时间移交，你是有偿移交还是无偿，提这个问题。要是无偿移交，当时设定是30年，3年建设期，27年运营期，30年可行性缺口补助就得加大，按照投资回报，得八千多万，财政就有意见了，一年还给他八千多万不如咱们自己建，后来政府考虑一下也拿不出这么多钱，后来就改模式，改成BOO。有人提出BOO就是30年以后到底是交还是不交？不交就国有资产流失的问题，市领导组织专家论证，当时我们包头市财政局请的是北京大岳来做咨询，专门请了两个人在那儿住，把这个来回反馈。本来找合作方的时候就是一个找对象的过程，现在好容易要结婚了，没等结就把离婚的条件谈好了。

这个项目为什么能推下去？三十年的事儿，把这个矛盾交给三十年以后的人，那时候根据实际情况另定。最后商定包头市人民政府往下授权包头市卫计委行使政府的职能。横向包头市人民政府要出钱的，他授权一个平台公司是他的出资人，我们是出资人，社会资本是出资人，三个出资人其中一个是政府，政府委托一家组成一个SPV公司，这个项目公司就是包医国建的项目管理公司，这个项目公司成立就是建这个医院的。成立以后由包头市人民政府授予包头市卫计委行使政府职能，与项目公司签订PPP项目合同，这个合同最终是在这儿签订的。第一个是合作协议，签订一个投资合作协议，后面的PPP项目合同更细，包括经营期出现的问题监管，甲乙方责任的问题，有50多页，非常多，总体框架就是这样的。

三、项目投资与回报机制

医院性质市政府已经确定了，是非营利性的。投融资结构设计就是我们三家。后来经过充分协商，项目公司注册资本金的问题，最后经过协商，政府出1.5亿，我们包医一附医院出1亿，社会资本出3亿作为项目公司的项目资本金，一共5.5亿，我们跟政府占45.45%，社会资本方占54.55%，这样他就控股，就颠覆了第一任分管市长时的概念：我们一定要控股！事实上社会资本不控股人家不进来。所以，我们设定成这样，大家也都同意，现在我们资金已经陆续到位了。

回报机制设定是一条“产业链”。由项目公司来建这个医院，这个项目公司把包医国际医院的产业链，还有老院区的产业链都交给这个公司经营，即这个新的医院需要购买的服务全部跟这个公司购买。产业链是什么呢？就是医院所有的药品、耗材、设备全部由它来供应。像我们现在老院区的规模十亿，药品四亿，如果这四亿的药品都由它一家来供，大家可想而知，所以，在后面我要谈社会资本进来搞医院盈利点在哪儿。

医院这个行业是一个非常开放性的，非垄断的，而且是竞争性极强的，医院这种性质就决定了社会资本进来以后得考虑回报，考虑投资风险问题。第一，它的产业链在哪儿？它的回报机制在哪儿？医院的产业链不仅要有新医院，而且要有旧医院，当然我们谈的产业链是要分成的，以前跟一百个人买药，现在给一个人了。第二，PPP政策里有一个可行性缺口补助，考虑到社会资本进来以后给人合理的回报的问题，不能说挣大钱，至少不能让人赔钱，当然风险是共担的。

医院400人编制的问题纠缠到最后，因为内蒙整个事业单位的编制以2012年为准，不能超过2012年，只有降没有增。我们为什么要编制？包头地区我们那个医院财政的补助基本都按65给，只要你应该有的东西，只要有编制的每个人的人头费财政全是有65的补助。最后算了一个2950万，而且逐年在增，因为工资调整。

还有3400万财政补贴的问题，可行性缺口补助的问题，根据PPP的政策，一个是政府需要给一定的补助使其满足基本的投资回报要求，后来他们设定一个8.5，算出来的3400万，但是建设期不能给，只能运营期，当时30年全要，后财政部同意从第四年那27年给。

四、项目的体会

这个项目从开始到落地我是亲为亲历，关于PPP这块我有点感受，整个过程中，一个是这个项目主要问题就是在社会资本方的回报这块，我们最后难点就在这儿。关于基本财政补助跟可行性缺口补助谈了半年，财政说没钱这样不行，各家部门都绕得你不行。总之，这个项目的核心就是在回报机制的设计问题上，也是谈判的核心问题。

关于PPP政策方面我有一点自己的看法，PPP是财政部主导，出台的全部是意见、指南，确确实实的没有形成法规性的东西，谁也可以质疑这一条，这个意见指南人家听还是不听的问题。所以，底下具体的部门就说那是个意见，那就是个指南，谁说非得那么干？这个话我们也批驳不了，你没有形成法规性的东西，就得这么办，不这么做就是违规的。再一个底下基层这块对这个的学习，指南和意见，我估计他学也没学，看也没看，就在那儿不能说瞎搅和，市长说我请人家来了，人家提出意见我不听？所以，很麻烦。下一步政策顶层设计明确，对我们PPP项目推进落地就更好。我最后有点体会：

第一政府重视，而且主要领导人的重视，两个一把手，书记、市长，这个项目为什么能落地，能这么快落地，就是由于书记、市长非常重视。

第二充分的沟通，有专人跟社会资本方充分沟通。后来贺市长接管了这件事儿，调整了领导班子，明确就是常务的工作。所以，责任人一定要专人来管这个事情，才能上心弄这个事情。

第三主要条款的设定，不管哪个行业，还得考虑投资回报机制的事儿。在医疗这个行业比较开放，也非垄断，竞争性也强。另外，本身的运营业具有很多不确定性，所以，社会资本投入这么大的钱以后，它特别担心它的回报。

第四搁置争议。有一些争议我们可以后来再谈，不要把前面的事情全部讲明白了我们再谈这个合同，否则可能永远落不了地，搁置争议，后来的事情在运行过程中看怎么解决提出的问题。

解读

国务院发展研究中心巡视员，宏观经济研究部孟春副部长对三个主要观点谈了看法：第一，我们社会力量怎样参与公立医院的改革，怎样处理公益性与商业性的关系，例如本项目开始BOT，到后来选择了BOO的模式。第二，医院PPP项目怎么样来处理它的核心医疗业务和非核心医疗业务，一般的做法就是做PPP项目拿出那些非临床服务的这些东西，比如及建，比如后勤服务，一般的是拿出这些来跟社会资本合作，但是包医的国际医院的PPP项目实际上是把医院的核心医疗业务也都直接托管给了包医一附院。第三，怎样做到对社会资本的积极引导又严格监管，把握好这个度。