【PPP干货】史上最清晰的PPP模式运作分析报告


来自:PPP私董会     发表于:2017-03-18 08:07:12     浏览:881次


PPP模式可分为融资性质、非融资性质、股权转让与合资合作四种类型。

(一)、 融资性质

1、建造、运营、移交(BOT)

私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件(和向用户收费),在期满后,转交给公共部门的合作伙伴。

2、建造、拥有、运营、移交(BOOT)

私营部门为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施,待期限届满,民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。

3、建造、移交(BT)

民营机构与政府方签约,设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设,并在完工后即交付给政府。

4、建设、移交、运营(BTO)

民营机构为设施融资并负责其建设,完工后即将设施所有权移交给政府方;随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。

5、重构、运营、移交(ROT)

民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理,期满将全部设施无偿移交给政府部门。

6、设计建造(DB)

在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施,以满足公共部门合作伙伴的规范,往往是固定价格。私营部门合作伙伴承担所有风险。

7、设计、建造、融资及经营(DB-FO)

私营部门的合作伙伴设计,融资和构造一个新的基础设施组成部分,以长期租赁的形式,运行和维护它。当租约到期时,私营部门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。

8、建造、拥有、运营(BOO)

私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制,在协议上已声明,并持续的监管。

9、购买、建造及营运(BBO)

一段时间内,公有资产在法律上转移给私营部门的合作伙伴。建造、租赁、营运及移交(BLOT)

10、只投资

私营部门的合作伙伴,通常是一个金融服务公司,投资建立基础设施,并向公共部门收取使用这些资金的利息。

(二)、 非融资性质

1、作业外包

政府或政府性公司通过签定外包合同方式,将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业/个人承担和完成,以期达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。一般由政府方给作业承担方付费

2、运营与维护合同(O&M)

私营部门的合作伙伴,根据合同,在特定的时间内,运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。

3、移交、运营、移交(TOT)

政府部门将拥有的设施的移交给民营机构运营,通常民营机构需要支付一笔转让款,期满后再将设施无偿移交给政府方。

(三) 股权产权转让

政府将国有独资或国有控股的企业的部分产权/股权转让给民营机构,建立和形成多元投资和有效公司治理结构,同时政府授予新合资公司特许权,许可其在一定范围和期限内经营特定业务。

(四)合资合作

政府方以企业的资产与民营机构(通常以现金方式出资)共同组建合资公司,负责原国有独资企业的经营。同样,政府将授予新合资公司特许权,许可其在一定范围和期限内经营特定业务。

六、PPP项目实施流程

(一)企业参与PPP项目的SWOT分析

1、优势分析

有利于私企先进技术和有效率的管理经验的引入,从而提高项目的运作效率和服务质量。由于各方的合作始于项目的确认和可行性研究阶段,因而在论证阶段就能商讨项目在建设过程中应采用的技术方案和项目生命周期中的风险分配问题。

项目的风险由私企和政府共同承担,形成战略联盟,减少私企的投资风险,二者可以取长补短,充分发挥各自的优势,使风险合理分配。而政府部门仍具有一定的决策权和控制权,同时,可以在保证质量的前提下减轻政府财政预算压力。

政府给予私企相应的扶持及优惠政策,同时可以对用户收费以收回成本。

2、劣势分析

项目的最终所有权不属于私企,项目后期有一定的金融风险。要充分考虑项目各方的利益情况,需设定合理的回报率,同时因政府在项目中有一定的监管责任,不确定因素容易导致金融风险。

3、机会

由于我国经济的快速发展及人民生活水平的不断提高,现有的基础设施已无法满足发展需要。同时我国的基础设施建设与发达国家还存在一定的差距,尤其是西部大开发使西部地区对基础设施的建设需求巨大。

由于公共基础设施非排他性非竞争性特征及效益外溢性,同时在生产上具有投资密集、投资周期长、投资回收缓慢等特点。目前我国基础设施建设大部分还是依靠政府的投入,但政府财政资金短缺,使政府无法提供足够的资金满足建设要求,因而急需引入私企资本解决基础建设政府资金不足的问题。

近期政府也在发布一系列文件推动混合所有制改革及加大特许经营许可与推进力度。

4、威胁

一是国内相关法律法规制度不完善。PPP项目运作需要完善的法律法规对参与方进行有效约束,目前国内相关的法律法规仍不健全,相关经验有待积累。二是相关的风险分担机制还不成熟。由于项目经验不足,目前国内尚未形成发起人(建设方、运营方、融资方)、中介机构(规划设计、咨询)等风险共担机制。三是利益分配机制不健全。由于缺乏合理定价机制以及对企业的“约束性条款”,导致部分项目出现“暴利”或亏损。

(二)BOT模式的优劣分析

1、采用BOT模式的优势

企业作为项目的发起人或承包商采用BOT方式具有以下几方面的优势

(1)充分利用项目经济状况的弹性,减少资本金支出,实现“小投入做大项目”或“借鸡下蛋”。BOT项目的资金分为项目资本金和项目建设资金两部分,其中项目公司的资本金只占一小部分,70%~90%资金要通过银团贷款等融资方式解决。

(2)能利用资产负债表外融资的特点,拓宽资金来源,减轻债务负担。传统的融资方式项目债务是投资者的债务的一部分,出现在其资产负债表上,BOT模式的融资方式不同于传统的融资方式,他是资产负债表外融资,是指通过投/融资结构,使债务不出现在项目公司的资产负债表中。

(3)能利用有限追索权的特点,加上其他风险管理措施,合理分配风险,加强对项目收益的控制和保留较高的投资回报率,能提高竞争力,创造较多商业机会。

国家作为项目的最终拥有人采用BOT方式具有以下几方面的优势:

(1)资金的利用方面:政府采用BOT方式能吸引大量的民营资本和国外资金,以解决建设资金的缺口问题;另外,BOT方式还有利于政府调整外资的使用结构,把民间资本引导到基础设施的建设上,以便于政府集中有限资源投入到那些不被投资者看好但又关系国计民生的重大项目上。

(2)风险的转移方面:基础设施项目的建设运营周期长、规模大,风险也大。在BOT模式中,政府将风险转移给了项目的投资者。项目借款及其风险由承包商承担,而政府不再需要对项目债务担保或签署,减轻了政府的债务负担。

(3)项目的运作效率方面:项目公司为了降低项目建设经营过程中所带来的风险,获得较多的利润回报,必然采用先进的设计和管理方法,引入成熟的经营机制,从而有助于提高基础设施项目的建设与经营效率,确保项目的建设质量和加快项目的建设进度,保证项目按时按质完成。

(三)采用BOT模式的劣势

对企业而言采用BOT方式具有以下的缺点:

(1)融资成本较高,因此要求的投资回报率也高。由于BOT项目的总投资规模很大,绝大部分的建设资金要通过银行贷款或发行企业债券等方式融资,融资成本较高,要求投资回报率较大幅度的高于贷款利率,因此对项目本身的收益要求较高。

(2)投资额大、投资期长、收益的不确定性大。BOT项目都是大型基础设施建设项目总造价一般都在几亿甚至几十亿,建设和运营周期长,期间发生各种风险无法预测,收益并不稳定。

(3)合同文件繁多复杂。BOT方式是一个复杂的程序,合同结构繁多,包括与政府签订特许权协议,项目公司签的股东协议,与承包商签订建设合同,与金融机构签订贷款协议,与保险公司签订保险协议等。企业为维护自身利益就必须花费大量精力做这些工作。

(4)有时融资杠杆能力不足,且母公司有时仍需承担部分风险。

(5)适用范围有局限,较适用于盈利性的公共产品和基础设施建设项目。 

国家采用BOT方式具有以下的劣势:

(1)采用BOT方式,基础设施项目在特许权规定的期限内将全权交由项目公司去建设和经营,减弱了政府对项目的影响力和控制力。

(2)BOT方式组织结构没有一个相互协调的机制。由于各参与方都会以各自的利益为重,以实现自身利益最大化为目标,这使得他们之间的利益冲突再所难免。

(3)可能造成设施的掠夺性经营。BOT项目在转让到政府方面之前,政府对项目的控制难度相对加大了;而且由于大量项目建设的风险转移到项目公司,这使项目公司往往要求有较高的投资回报率来补偿其所受的风险。如果在运营期中增关设卡,提高交易费用,以加速其成本回收及利润获取,而此时政府又无能为力,其结果往往与促进社会经济发展的目的产生矛盾。

(一)北京地铁16号线项目

北京市交通委员会代表北京市政府与北京京港地铁有限公司草签了《北京地铁十六号线项目特许协议》(简称《特许协议》)。京港地铁采用PPP模式(公私合作)投资150亿元参与16号线的投资、建设和运营,并获得北京地铁16号线30年的运营权。

京港地铁负责维护全部设施,北京地铁16号线计划总投资474亿元人民币,分为A、B两个部分。A部分主要包括洞体、轨道等土建部分,由北京市基础设施投资有限公司代表北京市政府投资并所有,在项目建成后租赁给京港地铁使用;B部分主要包括车辆、通信、信号、供电、空调通风、防灾报警、设备监控、自动售检票等系统及车辆段、停车场中的机电设备等内容,由京港地铁投资150亿元人民币,按PPP模式实行特许经营。 特许期内,京港地铁负责16号线全部设施(包括A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新改造及追加投资。在特许经营期结束后,京港地铁将项目设施完好、无偿移交给市政府。

三家银行提供资金保障,为保障《特许协议》的实施,京港地铁与三家银行联合签署《银企战略合作协议》,为京港地铁16号线项目提供资金保障,从项目的建设期到运营期提供全生命周期的资金支持。同时,为保障地铁16号线的筹建工作有序开展,京港地铁与相关投资单位签署了管理协议。

(二)山西阳侯高速公路项目

近年来山西省政府加大公路建设资力度,目前已经贷款1600多亿元投资高速公路,今后几年还将继续增加投资1600多亿元,进一步投入高速公路建设,彻底改变山西省公路交通落后的现状。

山西阳侯高速公路是山西晋侯高速公路的主要部分,全长130.578公里,项目总投资54亿元人民币,其中建安投资43.4亿元。在开发中西部的大好形势下,山西省交通厅转变投资理念,改变长期由政府负债,向银行贷款修建高速公路的单一模式,批准山西中昌集团有限公司采用BT模式,投融资、建设、移交山西阳侯高速公路。通过竞争性投标,中国港湾建设(集团)总公司中标,以15.55亿元人民币获得阳侯高速公路一期工程关门至侯马段的BT投融资、建设主体,建设工期2年。

经山西省交通厅审核、批复,业主对山西阳侯高速公路项目资金来源要求BT模式的投融资、建设主体(以下简称“BT投资主体”)具有不低于35%的自有资金,其余65%的建设资金通过融资方式解决;从项目建成移交验收后次日起,业主分3年等额回购。建设期和回购期的全部资金(包括资本金和贷款)均按中国人民银行总行同期贷款利率计息(即不上浮也不下浮),计入回购款中。回购利息的计息方式为发生一笔,计息一笔,余额计息。

山西阳侯高速公路有限公司为BT中标人提供回购承诺函和国有商业银行或股份商业银行的省级分行以上级别的银行出具的包括建设期和回购期在内的为期6年的全额回购履约保函。

(三)国家体育场(鸟巢)项目(不成功案例)

国家体育场工程总占地面积21公顷,建筑面积25.8万平方米,项目2003年12月24日开工建设,2008年6月28正式竣工。国家体育场有限责任公司负责国家体育场的融资和建设工作,北京中信联合体体育场运营有限公司负责30年特许经营期内的国家体育场赛后运营维护工作。

2003年8月9日,中标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责任公司签署了《特许权协议》、《国家体育场协议》和《合作经营合同》三个合同协议。之后,联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建了项目公司——国家体育场有限责任公司。

项目总投资为313900万元,北京市国有资产经营有限责任公司代表政府出资58%,中信联合体出资42%。在中信集团联合体42%的投资中,中信集团所占比例为65%、北京城建集团所占比例为30%、美国金州公司所占比例为5%。

项目结果:奥运会过后,由于缺乏足够的商业效益支撑,鸟巢运营陷入困境,并与2009年8月29日,通过签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》,对鸟巢进行股份制改革,由政府接手运营。

问题总结:由于项目的特殊性,政府在项目中干涉较多,无论从设计、施工还是运营,使得项目公司非常被动,最后因商业预期无法实现,而被迫由政府接手。



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