田义德:规范推进PPP工作

（一）传统建设模式的资金来源匮乏。

传统的政府投资项目资金来源主要有：预算安排、贷款、置换资金（政府承诺把原单位资产出让后所得的资金用于新项目建设，这实际上也是财政资金）、各单位的非税收入、罚款返还部分、分年度支付工程款，非税收入已经纳入预算，这几种来源归纳起来就是两种：预算安排和贷款。再看看这2个来源，预算安排：我市财政还是吃饭财政，安排建设的资金很少，远远满足不了政府需求；贷款：国务院2014年43号文件规定：“地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额”，批准的限额也就是审计署2014年6月30日甄别的数额。该文件还规定：“明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举债，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还，风险自担。”这个文件下发后，政府不能再贷款。通过上述资金来源分析，传统的政府投资项目资金来源单一。

（二）目前的融资政策。国家对地方政府举债实行有堵有疏，“堵”就是严格禁止机关事业单位举借“政府债券”以外的任何债务，剥离融资平台政府融资职能后，融资平台也不能举借政府债务；“疏”则是我们可以操作的空间，有4种渠道：一是专项建设基金，主要用于解决项目资本金不足，5类43项项目可以单体申请，由发改系统逐级申报，财政部贴息90%，项目单位付息1.2%，国开行、农发行以股权形式投入，今年共4批，已经申报2批。明年有没有这项优惠政策，目前还不确定，可能有，可能没有。这是政府投资项目的一个资金来源。二是政府可以将政府投资项目交给改制后的融资平台建设经营，分年度回购。由于融资平台的规模、性质所限，承担的项目也有限。三是政府投资项目贷款，是国家禁止的。极个别金融机构在政府出具了承诺函、安慰函或人大批复等手续后，也给贷了款。这不符合国家政策，不会长久。一遇到检查就提心吊胆。四是推广PPP模式和政府购买服务。1-3种方式不会长久，也满足不了政府日益增长的投资需求。专项建设基金，我们要抢抓机遇，积极争取；推广PPP模式是党中央针对当前经济形势采取的一种有效的措施，对拓宽城镇化建设融资渠道，转变政府职能，完善财政投入方式有着重大意义。高宏志书记6月5日在PPP调度会上强调：“你要是思想解放程度不高，或者我们没有时间搞得那么细，你就坚定一条，中央定什么你跟紧点，没有错，就是中间有点风险，那中央会想方设法替你解决。中央定的你不走，自己走的又不安全，那将来才出事！出了事还没人管你。有些地方走捷径，但别耍小聪明，不要怕费劲。过去申报项目，多少金额以上得国家批，到国家批费劲，我们把它分成俩，自己批，结果国家所有优惠政策都没有享受，哪天检查你都提心吊胆。PPP也一样，嫌麻烦就不干了，迟早要吃亏的。”高书记的讲话诠释了推广PPP模式的重大意义，也是我们走出困境的重要途径。

二、PPP的定义及运作模式

（一）什么是PPP？

PPP是政府为了提供某种公共产品和服务，以特许经营权协议为基础，与社会资本之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，达到预期的目的。

（二）PPP的牵头部门

根据国务院落实《深化改革决定》实施方案，财政部是落实PPP改革举措的第一责任人。财政部门的主要职责是搞好三个协调：职能部门、社会资本、第三方专业机构。其定位和作用主要是：1、PPP本质上是政府购买公共产品和服务，是财政预算管理的一项内容。2、PPP项目形成的资产终极所有权属于政府。3、PPP项目财政承诺是政府债务管理的一项重要内容。4、PPP项目资产和负债是政府综合财务报告的一部分。

（三）PPP的运作模式

政府和社会资本合作模式（Public Private Partnership，简称PPP)主要包括6种合作方式：

1、委托运营（Operations & Maintenance，简称O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。

2、管理合同（Management Contract，简称MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式。合同期限一般不超过3年。

3、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，简称BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

4、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，简称BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

5、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，简称TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

6、改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，简称ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

BT是PPP模式的一种合作方式，根据国家政策，一般不采用。

（四）我市推广PPP情况。截止目前，我市PPP项目库共录入项目125个，占全省总量的31.3%，居全省前列。其中，落地实施项目12个，意向签约项目10个。我市在推广PPP过程中，市委、市政府高度重视，主要表现在以下几个方面：一是市领导多次作出重要批示，要求有关部门认真学习政策，积极谋划项目，确保项目落地实施。二是组建全市领导组织体系。成立了由常务副市长任组长，市政府主管副秘书长、市财政局主要负责同志任副组长，相关部门主要负责同志为成员的邯郸市推广政府和社会资本合作（PPP）模式领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在市财政局。各县（市、区）也都成立了领导小组。领导体系的建立为推广应用PPP模式提供强有力的组织保障。三是财政系统内部成立了PPP科室或明确了专人负责。市财政局成立了政府和社会资本合作管理处，专门负责全市推广PPP模式的各项工作。鸡泽县、永年县和武安市成立了PPP股，其他县也都明确了责任股室，专人负责。机构的成立为进一步推广PPP模式奠定了组织基础。四是建立工作协调机制。为加强市直有关部门、局内各对口处室以及市与县区的协调管理，市财政局印发《 邯郸市PPP模式推广工作协调机制 》（邯财办〔2015〕120号）等一系列文件，建立一整套全市PPP模式推广工作协调机制，明确各成员单位、局内各处室之间的职责分工，协调联动，保障推进工作规范有效。五是市政府相关部门协调联动，加强督查。

三、PPP操作流程

新建PPP项目绝大多数是基建项目。基本建设程序包括4个阶段10个步骤，PPP项目运作程序包括5个阶段19个步骤。在实际操作中，以基本建设程序为主线，把PPP运作程序穿插于基建程序之中。都说PPP流程复杂，是这回事吗？我认为在传统的基本建设程序中加上2个环节，就是PPP模式流程。第一个环节，项目建议书编制完成后，就编制物有所值和财评，编制这2个报告的目的就是论证项目是采用传统的建设方式，还是采用PPP。经论证可以采用PPP的项目，主管部门向同级政府报告，政府批准采用PPP模式后，这就是PPP项目。第二个环节，增加社会资本采购环节，按照政府采购的要求，采购社会资本，成立公司，建设-经营-移交，项目就算落地实施了。当然，在实施的每个环节，都有各自的要求。PPP5.19,怎么操作？太复杂了，那是因为我们不熟悉业务造成的，我们懂得了业务也就简单了。这样总结，就可很直观地掌握PPP的操作流程。有几个文件掌握了，再到外地学习先进经验和失败教训，那么你就是专家了。我提供几个文件：财金【2014】113号《PPP操作指南》、财金【2014】156号《PPP项目合同指南》、财库【2014】214号和财金【2015】215号《政府采购管理办法》、财金我【2015】21号《财政承受能力评价》。

下面说说5.19。

（一）项目识别阶段

项目发起：PPP项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

哪些机构可以代表政府发起？1、政府直接发起。2、政府指定的有关职能部门或者事业单位发起。这里特别指出：融资平台和国企不能做政府方。一是从政策上看，有违政企分开；二是从法律上看，不具有授予特许经营和批准项目合同的职责；三是从执行上看，不承担管理职能，协调能力差。

哪些领域适合做PPP？市政府办公厅2015年6月26日印发了邯政办字【2015】83号文件《关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》，文件规定：在能源、市政设施、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等基础设施和公共服务领域所有的新建项目。目前，只有这14个领域可以实行PPP，其他领域还不能实行。

在上述领域中，哪些项目更适合采用PPP？根据省政府办公厅125号文件规定：那些投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，最宜采用PPP模式。针对我市而言，根据高书记和王市长讲话整理，主要有2类：第一类，要选一些有经营收益或有现金流的项目，比如说自来水厂、污水处理厂、医院等，这是以市场运行为主题的项目，政府适当补助，是最合适的。第二类：就是政府定了必须干和群众有刚性需求的项目，绝对不能含糊。这些项目虽然没有收益，但政府本来定了要干的，无非利用什么办法干的问题。还有老百姓呼声很强烈，不干不行的，尽管没有收益，我们也要列到这个里面来。当然这类项目是要有个比例的，不能搞得太多了。市政府办公厅83号文件规定总投资1亿元以上的项目优先列入我市的PPP项目储备库，但鉴于我市刚刚起步，项目少、项目小的具体情况，确定投资额在5000万元以上的PPP项目，也可列入市级项目储备库。

财政部门负责向行业主管部门征集PPP项目，行业主管部门从国民经济和社会发展规划及专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选，向财政部门提交可行性研究报告、项目产出物说明和初步实施方案；存量项目提交存量公共资产的历史资料、产出物说明和初步实施方案。财政和主管部门进行认真筛选，选出的项目就是备选项目。财政部门会同行业主管部门，采购三方中介机构，编制物有所值评价和财政承受能力论证。通过评价后就是储备项目，政府批准后就是PPP项目。在编制物有所值评价和财评过程中，行业主管部门同时进行设计阶段的其他工作。比如：规划选址、土地预审等。

（二）项目准备阶段：政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为项目实施机构。实施机构确定后，实施机构要编制项目实施方案（也可借助三方中介机构编制）。实施方案包括以下内容：

1、项目概况。

2、风险分配基本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

3、项目运作方式。

4、交易结构。主要包括项目投融资结构、回报机制、相关配套安排三部分。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气、和道路等配套设施和项目所需要的上下游服务。

5、合同体系。这是核心的法律文件，包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界条件。

6、监管架构。主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

7、采购方式选择选择。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

财政对实施方案进行物有所值评价和财政承受能力论证进行验证，未通过论证的，可在实施方案调整后重新论证，经重新论证仍不能通过的，不再采用PPP模式；通过论证的，由项目实施机构上报市政府批准。

（三）项目采购阶段：实施机构按规定采购社会资本，并与中选社会资本签署确认谈判备忘录，将采购结果和合同文本进行公示，公示期满无异议的项目合同，报市政府审核同意后，由实施机构与中选社会资本签署。项目实施机构在项目签订之日起2个工作日内，将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。

哪些企业可以作为社会资本？依法设立且有效存续的具有法人资格的企业、民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。不包括本级政府下属的融资平台公司及其控股的国有企业（上市公司除外）。

（四）项目执行阶段：社会资本依法设立项目公司，开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作，对项目进行建设。

政府是否必须参股项目公司？政府可指定相关机构依法参股项目公司，也可不参与。但必须获得知情权和保障公众利益最大化。

对政府项目公司的持股是否应有限制？1、参股的目的是赚钱；2、获得知情权、增信、撬动社会资本；3、政府不控股，不参与项目公司商业运营。

（五）项目移交阶段：实施机构或政府制定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。

四、几个关键点

（一）PPP的精髓。1、依法平等合作。2、全生命周期绩效管理。3、风险共担、利益共享。4、少花钱、多办事、办好事。5、建立一个统一高效的PPP大市场。从而证明PPP不只是一场婚礼，而是一段婚姻。

（二）实施PPP项目的“三个十”。一是政府和社会资本合作期限不得低于10年，但一般不超过30年，而且政府不控股，把管理权和经营权交给社会资本。二是国家规定把政府付费或可行性缺口补贴纳入预算，给予社会资本合理收益预期，一般不得高于资本的10%。三是每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

（三）所有PPP项目必须录入综合信息平台。未纳入综合信息台项目库的项目，不得列入PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。项目已纳入财政部 PPP 综合信息平台，依据授权逐级审核上报上级财政部门，全过程接受上级财政部门或 PPP 中心的跟踪指导和监督。对于我市来说，市政府常务会研究确定：凡适合采用PPP模式的项目，一律采用PPP模式；凡适合采用PPP模式而不采用PPP模式的项目，不得列入财政预算。

（四）PPP的局限性。1、因竞争不充分，不能实现风险在政府和社会资本之间合理分担，如规划设计不当，项目结构不合理，采购程序不具有竞争性，缺乏有效监管等原因造成。2、政府掩饰长期债务，不重视或有债务，过度承诺而增加财政风险。3、流程长、标准细、耗时长。4、政府越界PPP领域，或领域内不适合采用PPP模式。