银监会:依法合规开展PPP、政府购买服务等新型业务,严防异化形成违规政府债务

　　4月10日，银监会发布《关于银行业风险防控工作的指导意见》（下称6号文），点出了十个银行业风险的重点领域，包括信用风险、流动性风险、同业业务风险等，并针对性地提出了管控风险的要求。

　　为了确保风险防控工作取得实效，银监会要求各银行业金融机构实行“一把手”负责制，制定可行性、针对性强的实施方案，严格自查整改。银监会还强化问责，要求各级监管机构守土有责，对自查整改不到位、存在违法违规问题的机构，要严肃问责，银监会也会强化督导。

　　伴随着银行业务复杂性的提升，银行流动性管理能力也面临更大挑战。6号文要求，将同业业务、投资业务、托管业务、理财业务等纳入流动性风险监测范围，制定合理的流动性限额和管理方案。

　　值得注意的是，6号文直指同业存单的风险问题，要求机构采取有效措施降低对同业存单等同业融资的依赖程度。

　　对于那些同业存单增速较快、同业存单占同业负债比例较高的银行，6号文要求各级监管机构加强重点机构管控，锁定资金来源与运用明显错配、批发性融资占比高的银行业金融机构，实行“一对一”贴身盯防，督促他们合理控制同业存单等同业融资规模。

　　已发布的上市银行2016年年报显示，部分银行的同业存单发行量呈同比几倍的速度增长，这个现象在城商行中尤为明显。

　　例如江苏银行同业存单发行量同比增速达到2.23倍，其高管在投资者说明会上表示，还将适度增发。常熟银行的高管在2016年投资者说明会上表示，虽然2017年以来资金成本较高，但是同业存单发行量仍然不减，这是因为临近季末产生资金错配和流动性覆盖方面的要求，这也导致一季度的同业存单发行增速比2016年末更快。

　　“多条意见明确指向了同业存单，旨在降低机构对同业存单等同业融资的依存度。如果这一部分得到严格贯彻落实，可能出现同业存单发行减少带来的量价回落，但部分对存单依赖度高的机构将被动进行资产调整，债市反而可能承压。”天风证券固收团队表示。

　　兴业银行行长陶以平在近期的银监会例行新闻发布会上表示，“金融市场业务在局部领域、部分业务品种上出现‘野蛮生长’问题。目前的监管从严、短期内的调整和治理，恰恰可以成就市场的长期稳定健康发展。”

　　银行自营资金和理财资金日益成为影响债券市场的重要资金力量，银监会也将债券投资的风险纳入监管视野。

　　6号文指出，要坚持穿透管理和“实质重于形式”的原则，将债券投资纳入统一授信。不论是直接的债券投资，还是通过特殊目的载体（SPV）或表外理财等方式开展的投资，都将被纳入统一监测。银监会要求银行全面掌握资金的真实投向、底层债券资产的基本信息等。

　　银监会还特意强调了委外业务，要求银行要审慎开展委外投资业务，严格委外机构审查和名单管理，明确委外投资限额、单一受托人受托资产比例等要求，规范开展债券回购和质押融资，严格控制交易杠杆比率，不得违规放大投资杠杆。

　　上海法询金融创办人孙海波认为，“银监会在文件中明确提及委外业务”，总体而言银监会正式认可委外这种投资形式，也没有限制委外的受托人范围，也没有设定硬性杠杆率指标。

　　银监会表示，同业业务要做实穿透管理，新开展的同业投资业务不得进行多层嵌套，要根据基础资产性质，准确计量风险，足额计提资本和拨备。同时，各级监管机构要重点检查同业业务多层嵌套、特定目的载体投资未严格穿透至基础资产、未将最终债务人纳入统一授信和集中度风险管控、资本拨备计提不足等问题。

　　同业业务采取新老划断，对于存量风险，银行也要全面排查对多层架构、复杂程度高的业务要制定整改计划。对风险高的同业投资业务，还要制定应对策略和退出时间表。

　　业内表示，这是银监会层面首次正式在文件中提及禁止同业投资多层嵌套。此前2月底市场消息传出央行《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》的内容，其中也对资管产品层层嵌套的乱象作出统一规范。《意见》严格禁止资管产品投资其他资管产品，只为FOF和委外投资开了口子，但也只能一层嵌套。

　　孙海波认为，“毕竟嵌套不是严谨的法律用语”，银监会需要明确何为“嵌套”。“如果限制自营投资多层嵌套，的确可以对银行绕道进行资产违规出表，或隐藏不良资产，或者隐藏部分股权投资起到限制性作用。”

　　“不得违规新增地方政府融资平台贷款，严禁接受地方政府担保兜底。”6号文明确要求各银行机构落实《预算法》。

　　2016年，以贵州省多个地方财政局为例，爆出了撤销违规担保承诺函的闹剧。相关文件显示，有些区县级财政局之前为帮助企业融资，出具了承诺函，但这违背了多项法律和规定，所以“申明作废”并“予以收回”。

　　随后，财政部对地方政府此类违规担保的行为展开清理行动，市场认为，这也是逐步打破政府兜底、刚性兑付的重要一步。

　　6号文还防范很多新兴业务模式，要求银行要依法合规开展专项建设基金、PPP、政府购买服务等新型业务模式，明确各方权利义务关系，不得通过各种方式异化形成违规政府性债务。

　　以PPP为例，这类项目近年来发展迅猛，地方政府也可以借此化解地方政府性债务，还能实现融资，因此大力推进此类模式。多位银行人士表示，要提防PPP模式成为政府扩张隐性债务的工具，防止泛滥化或扩大化的政府购买服务。