【什么是PPP？】
Public-Private Partnership，简称PPP，是社会资本参与基础设施和公用事业项目投资运营的一种制度创新。
【PPP典型特征】
伙伴关系。伙伴关系是PPP第一大特征，所有成功实施的PPP项目都是建立在伙伴关系之上的。PPP模式的本质是一种基于合约的政府和社会资本合作过程，双方的权利、义务、风险分担、利益补偿等均以合同明确。在这一合作过程中，政府和社会资本是平等主体，是一种“伙伴关系”。
利益共享。任何PPP项目都是公益性项目，不以利润最大化为目的。PPP中公共部门与民营部门并不是分享利润，而且还需要对民营部门可能的高额利润进行控制，即不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、稳定的投资回报。
风险分担。这是PPP模式区别于公共部门与民营部门其它交易形式的显著标志。在PPP模式中，公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，民营部门实际会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责。PPP管理模式中，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化。
【PPP起源及应用】
PPP起源于英国，兴起之初主要目的是为基础设施融资，具体形式较多地表现为公路建设、铁路建设的融资。随后PPP的融资职能逐渐发展并覆盖大多数公共产品或服务领域。根据英国资深PPP咨询机构报道，应用PPP模式最成功的领域顺次是：公路、医院、学校、政府建筑、废物处理、铁路、水处理、能源等。公路最为成功，相关定价模式和流程都较为成熟。医院、学校、政府建筑等PPP绩效记录则良好。发达经济体是当前PPP主要市场，加拿大、美国、英国、法国、比荷卢联盟、澳大利亚排名前六。发展中国家新兴PPP市场前景广阔，巴西、印度、哥伦比亚等国位于前列。
我国的PPP发展经历了五个发展阶段。第一阶段：探索阶段（改革开放—1994年），当时项目是随机的，包括广州白天鹅酒店、北京国际饭店等。第二阶段：试点阶段（1994年—2002年），党的十四大提出社会主义市场经济概念后，国家计委先后推出5个试点项目，叫做BOT试点，比较典型的有广西来宾第一电厂。地方也出现了一些项目，比如沈阳的自来水项目、上海浦东大桥项目等。第三阶段：发展阶段（2003年—2008年），党的十六届三中全提出“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”后，建设部发布了《大力推进市政公用市场化的指导意见》。这五年里PPP项目量非常大，包括兰州自来水项目、北京地铁四号线等，但当时也出现了一批争议很大的失败项目。第四阶段：反复阶段（2009—2012年），受金融危机影响，政府出台四万亿经济刺激计划，国进民退导致PPP市场受到很大打击。2010年5月国务院出台“非公经济新36条”， PPP模式应用范围不断扩大。第五阶段：推广阶段（2013年至今）。国务院及国家发改委、财政部、住建部等政府部委都在研究相关政策，为PPP模式的深度和广度应用提供强有力的政策支持空间。从地方来看，各省份纷纷推出大规模发展PPP项目计划。部分媒体和专家表示，如果2014年是我国PPP模式的探路之年，那么2015年将成为各级政府和社会资本合作的元年。
【PPP适用范围】
根据国家财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》和《政府和社会资本合作模式操作指南》，PPP模式适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，各级相关部门应优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。财政部目前主推的PPP项目更倾向于经营性项目。
根据国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。
【PPP模式选择】
根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》，PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
图1 PPP模式分类示意图
类型 （英文） | 类型 （中文） | 定义 | 合同期限 | 备注 |
O&M Operations & Maintenance | 委托运营 | 指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。 | 一般不超过8年 | 政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费 |
MC Management Contract | 管理合同 | 指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。 | 一般不超过3年 | 政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费；通常作为TOT的过渡方式 |
LOT Lease-Operate-Transfer、 | 租赁-运营 -移交 | 指将存量及新建公共资产的运营管理职责、维护职责以及用户服务职责转移给社会资本的PPP运作模式，政府仍然承担公共资产投资的职责并保留公共资产的所有权。 | 一般为20~30年 | 对于存量项目，LOT模式属于MC模式范畴 |
TOT Transfer-Operate-Transfer | 转让-运营 -移交 | 指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。 | 一般为20~30年 | 项目有偿转让后，政府暂无资产所有权；TOT模式较BOT模式风险小，投资回报率适当 |
ROT RehabilitateOperate-Transfer | 改建-运营 -移交 | 指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。 | 一般为20~30年 | ROT模式属于TOT模式范畴 |
BOT Build-Operate-Transfer | 建设-运营 -移交 | 指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。 | 一般为20~30年 | |
BOO Build-Own-Operate | 建设-拥有 -运营 | 指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，必须在合同中注明保证公益性的约束条款，社会资本或项目公司长期拥有项目所有权的项目运作方式。 | 长期 | 由BOT方式演变而来 |
PPP 有诸多具体模式，对已建成基础设施、现有基础设施改扩建、新建基础设施可分别采取O&M、MC、LOT、TOT、BOT、BTO、BOO等具体模式。
图1 PPP模式分类示意图
根据国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，PPP操作模式选择可分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用BOT、BOOT等模式推进。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，可通过政府购买服务，BOO、O&M等市场化模式推进。
【PPP项目付费机制】
PPP项目的付费机制约定了PPP项目中的风险分配和收益回报，主要包括三类：
政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。通常用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施和公用事业项目，如市政污水处理、垃圾焚烧发电、水源净化，或市政道路等不具备收益性的项目。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。
使用者付费（User Charges），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。通常用于可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设施和公用事业项目，如市政供水、城市管道燃气、高速公路等。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。
可行性缺口补助（Viability Gap Funding，简称VGF），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房等。
【PPP工作流程】
按照国际惯例，PPP的工作流程一般可分为五个阶段：项目识别阶段、项目评估阶段、设计PPP项目合同、管理PPP项目交易和管理PPP项目合同。
图2 政府和社会资本合作项目操作流程图
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