[行业资讯]:国务院对PPP正式立法

昨晚，国务院法制办就《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》公开征求意见。该政策目的是为了加强规范引导，避免政府和社会资本合作模式泛化，涉及发展改革委、财政部以及有关行业主管部门等多个部门和地方政府的职责。

【正文】

《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（征求意见稿）

第一章 总  则

第一条  为了规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，提高公共服务供给的质量和效率，保障公共利益和社会资本方的合法权益，促进经济社会持续健康发展，制定本条例。

第二条 本条例所称基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作（以下简称政府和社会资本合作），是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。

本条例所称社会资本方，是指依法设立，具有投资、建设、运营能力的企业。

第三条 符合下列条件的基础设施和公共服务项目，可以采用政府和社会资本合作模式：

（一）政府负有提供责任；

（二）需求长期稳定；

（三）适宜由社会资本方承担。

国务院有关部门根据前款规定的条件，制定可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目指导目录，并适时调整。

第四条  国家制定和完善与政府和社会资本合作模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施，支持符合条件的基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式。

第五条  基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式，应当积极稳妥、依法合规，遵循平等协商、诚实守信、长期合作、公开透明的原则，坚持公共利益优先。

第六条  国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目（以下简称合作项目）。

任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目。

第七条  国务院有关部门在各自的职责范围内，负责政府和社会资本合作的指导和监督。

政府和社会资本合作的综合性管理措施，由国务院有关部门共同制定。

国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调、解决政府和社会资本合作工作中的重大问题。

第八条  县级以上地方人民政府应当加强对本地区政府和社会资本合作工作的组织领导和统筹协调。

县级以上地方人民政府有关部门依照本条例和本级政府确定的职责分工，负责本地区合作项目的组织实施和监督管理。

第二章 合作项目的发起

第九条  县级以上人民政府有关主管部门（以下简称有关主管部门）根据经济社会发展需要、社会公众对公共服务的需求、相关发展建设规划以及本条例第三条的规定，在组织开展前期论证的基础上，可以提出拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目。

公民、法人和其他组织可以就基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式向有关主管部门提出建议。

第十条 对拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目，有关主管部门应当拟订合作项目实施方案。合作项目实施方案应当包括下列内容：

（一）合作项目的名称、地点以及建设规模、投资总额等基本情况；

（二）合作项目建设运营内容及标准、运作方式、预期产出；

（三）合作项目期限；

（四）社会资本方回报机制；

（五）政府和社会资本方的风险分担；

（六）合作项目期限届满后项目资产的处置；

（七）有关主管部门认为应当明确的其他事项。

有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当征求潜在社会资本方的意见。

第十一条  有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当会同同级发展改革、财政等有关部门，从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估；涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。评估应当形成明确结论。

有关主管部门应当根据前款规定形成的评估结论，对合作项目实施方案进行修改完善，或者作出不采用政府和社会资本合作模式的决定。

第十二条  合作项目实施方案应当经本级人民政府审核同意。本级人民政府应当组织有关部门对合作项目实施方案进行联合评审。

经本级人民政府审核同意的合作项目实施方案，由有关主管部门向社会公布。

本级人民政府审核同意合作项目实施方案的，应当确定相关部门、单位作为政府实施机构，负责合作项目实施的相关工作。

第三章 合作项目的实施

第十三条  政府实施机构应当根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示。法律、行政法规对特定基础设施和公共服务项目选择社会资本方的方式有规定的，依照其规定。

政府实施机构应当根据合作项目的特点和建设运营需要，按照保证各种所有制形式的社会资本方平等参与、有利于合作项目长期稳定运营和质量效率提升的原则，合理设置社会资本方的资质、条件以及招标、竞争性谈判等的评审标准。

第十四条 政府实施机构与其选定的社会资本方应当在协商一致的基础上签订合作项目协议；设立专门负责实施合作项目的公司（以下简称项目公司）的，合作项目协议由政府实施机构与项目公司签订。

项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动。

第十五条 合作项目协议应当符合招投标、竞争性谈判等文件，载明下列事项：

（一）合作项目的名称、内容；

（二）合作项目的运作方式、范围；

（三）投融资期限和方式；

（四）合作项目期限；

（五）社会资本方取得收益的方式、标准；

（六）风险分担；

（七）服务质量的标准或者要求；

（八）政府承诺和保障；

（九）应急预案和临时接管预案；

（十）合作项目期限届满后项目及资产的移交；

（十一）合作项目协议变更、提前终止及其补偿；

（十二）违约责任；

（十三）争议解决方式；

（十四）法律、行政法规规定应当载明的其他事项。

设立项目公司的，合作项目协议应当载明项目公司的注册资本、股权结构、股权变更限制以及社会资本方对项目协议履行的担保责任等事项。

第十六条  合作项目期限根据行业特点、项目生命周期、公共服务需求、投资回收期等因素确定，一般不低于10年，最长不超过30年；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

第十七条 合作项目协议中应当约定，社会资本方的收益根据合作项目运营的绩效进行相应调整。

由使用者付费或者政府提供补助的合作项目，合作项目协议应当载明价格的确定和调整机制；依法实行政府定价或者政府指导价的项目，按照政府定价或者政府指导价执行。

第十八条 合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保。

第十九条  合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途。

禁止以前款规定的资产为他人债务提供担保。

第二十条 政府和社会资本方应当守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务。

合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。

第二十一条 对合作项目协议中约定的财政支出事项，应当足额纳入年度预算，按照规定程序批准后，及时支付资金。

第二十二条  政府有关部门应当按照各自职责范围，履行合作项目协议中的相关政府承诺和保障，并为社会资本方实施合作项目提供便利。

对实施合作项目依法需要办理的行政审批等相关手续，有关部门应当及时办理；对参与合作项目实施方案联合评审时已经出具审查意见的事项，不再重复审查。

第二十三条  社会资本方应当按照有关法律、行政法规、规章、强制性标准、技术规范的规定以及合作项目协议约定实施合作项目，提供持续、安全的公共服务。

第二十四条  实施合作项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务，社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供，且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的，可以由社会资本方自行建设、生产或者提供。

第二十五条 在项目合作期限内，不得随意变更合作项目协议内容；确需变更的，应当由协议双方协商一致，并公示变更事由及内容，经本级人民政府批准后签订补充协议；变更内容涉及财政支出事项变动、价格调整的，应当先经相关部门审核同意并履行规定程序。

第二十六条 在合作项目建设期内，社会资本方不得转让其持有的项目公司股权。

合作项目运营期内，在不影响公共服务提供的稳定性和持续性的前提下，经政府实施机构报本级人民政府同意，社会资本方可以转让其持有的项目公司股权。

第二十七条 出现合作项目协议约定的提前终止协议情形，或者有下列情形之一的，可以提前终止合作项目协议：

（一）因不可抗力导致合作项目协议无法继续履行；

（二）因社会资本方严重违约，危害公共利益；

（三）依法征收、征用合作项目财产。

因依法征收、征用合作项目财产导致合作项目提前终止的，应当按照国家有关规定给予社会资本方合理补偿。

第二十八条  合作项目期限届满按照约定需要进行项目资产移交的，政府实施机构应当根据法律、行政法规和合作项目协议约定，对设施、设备和其他财产的状况进行检查评估。

因社会资本方原因致使设施、设备和其他财产的价值非正常减损或者使用寿命减少的，应当根据合作项目协议约定，相应扣减社会资本方的收益或者由社会资本方以其他方式补偿。

第二十九条  合作项目期限届满或者合作项目协议提前终止，对该项目继续采用政府和社会资本合作模式的，应当依照本条例的规定重新选择社会资本方；因合作项目期限届满重新选择社会资本方的，在同等条件下应当优先选择原社会资本方。

第四章 监督管理

第三十条 县级以上人民政府有关部门应当依据各自职责，加强对合作项目实施中执行有关法律、行政法规、规章、强制性标准、技术规范情况的监督检查。有关部门实施监督检查，有权采取下列措施：

（一）进入合作项目现场进行检查、检验、监测；

（二）查阅、复制有关文件、资料；

（三）要求有关人员就有关问题作出说明。

监督检查应当符合法定的程序和要求，不得影响合作项目的正常实施。社会资本方对监督检查应当予以配合。

第三十一条  县级以上人民政府有关部门应当定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价，建立根据绩效评价结果对价格或者财政补助进行调整的机制。

社会资本方应当按照规定向政府有关部门提供有关合作项目投资、建设、运营方面的数据、资料等信息。

第三十二条 政府有关部门应当建立合作项目档案，将合作项目发起、实施以及监督检查等方面的文件、材料存档备查。

社会资本方应当妥善保管合作项目投资、建设、运营等方面的有关资料，并在合作项目期限届满或者提前终止时向政府有关部门移交。

第三十三条  除涉及国家秘密、商业秘密外，政府有关部门应当依法公开合作项目发起、社会资本方选择、合作项目协议订立、绩效监测报告、中期评估报告、合作项目重大变更或者终止情况以及监督检查情况和结果等信息。

第三十四条  社会公众有权对合作项目的发起和实施进行监督。

对社会资本方违反法律、行政法规规定的行为或者对提供公共服务的质量等问题，任何单位和个人可以向政府有关部门举报、投诉，有关部门应当及时依法处理。

第三十五条 政府有关部门应当根据社会信用体系建设的有关要求，记录社会资本方、中介机构、项目公司及其从业人员的失信行为，并纳入全国统一的信用信息共享交换平台。

第三十六条  政府有关部门、社会资本方应当按照有关规定，制定合作项目突发事件应急预案；突发事件发生后，立即启动应急预案，采取相应的防护措施，组织抢修。

第三十七条  合作项目协议提前终止的，政府有关部门应当采取有效措施，保证公共服务的正常提供；必要时，经本级人民政府同意，可以临时接管合作项目。社会资本方应当予以必要的配合。

第五章 争议解决

第三十八条 因合作项目协议履行发生争议的，协议双方应当协商解决；协商达成一致的，应当签订补充协议。

第三十九条  因合作项目协议中的专业技术问题发生争议的，协议双方可以共同聘请有关专家或者专业技术机构提出专业意见。

第四十条  因合作项目协议履行发生的争议，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

第四十一条 对政府有关部门作出的与合作项目的实施和监督管理有关的具体行政行为，社会资本方认为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。

第四十二条  合作项目争议解决期间，协议双方应当继续履行合作项目协议约定的义务，不得擅自中断公共服务的提供。

第六章 法律责任

第四十三条  政府及其有关部门排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与政府和社会资本合作的，由上一级机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第四十四条  有关主管部门、政府实施机构违反本条例规定，有下列情形之一的，由本级政府责令限期改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：

（一）拟订合作项目实施方案未征求潜在社会资本方意见；

（二）未对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估或者未提请同级财政部门进行财政承受能力评估；

（三）未向社会公布合作项目实施方案；

（四）未通过竞争性方式选择社会资本方或者未向社会公示其选定的社会资本方；

（五）未按照规定与选定的社会资本方签订合作项目协议；

（六）在项目合作协议中约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，或者约定保证社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保；

（七）未按照规定对社会资本方移交的设施、设备和其他财产状况进行检查评估。

第四十五条 政府及其有关部门有下列情形之一的，由其上一级机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：

（一）不履行合作协议中的相关政府承诺和保障；

（二）未将合作项目协议中约定的财政支出事项足额纳入年度预算，或者未按照合作项目协议约定及时支付资金；

（三）未定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价；

（四）未按照规定建立合作项目档案；

（五）未按照本条例的规定公开合作项目相关信息。

第四十六条 政府有关部门工作人员在政府和社会资本合作工作中不依法履行职责，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十七条 社会资本方或者项目公司有下列情形之一的，由政府有关部门责令限期改正，处20万元以上50万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）项目公司从事与实施合作项目无关的经营活动；

（二）在合作项目实施中违反法律、行政法规、规章、技术规范、强制性标准；

（三）将合作项目的设施、土地使用权、项目收益权和融资款项用于实施合作项目以外的用途，或者以上述资产为他人债务提供担保；

（四）合作项目争议解决期间，擅自中断公共服务的提供；

（五）未妥善保管合作项目投资、建设、运营等方面的有关资料或者未按照规定向政府有关部门移交有关资料。

对前款规定的情形，有关法律、行政法规对其行政处罚另有规定的，依照其规定。

第四十八条  违反本条例规定，给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。

第七章 附 则

第四十九条  采用政府和社会资本合作模式运营已有基础设施和公共服务项目的，适用本条例的有关规定。

第五十条 本条例自  年  月  日起施行。

国务院法制办关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》的说明

为落实国务院关于加快推进政府和社会资本合作立法的部署和要求，国务院法制办会同国家发展改革委、财政部，在深入开展前期论证、听取有关方面意见、进行实地调研的基础上，研究起草了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。现就有关问题说明如下：

一、立法的必要性

在基础设施和公共服务领域推进政府和社会资本合作，对于转变政府职能、激发市场活力、提升公共服务的质量和效率具有重要意义。近年来，我国基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作模式快速推进，成效明显。与此同时，实践中推进政府和社会资本合作模式也存在一些亟待解决的突出问题，主要是：合作项目范围有泛化倾向，合作项目决策不够严谨、实施不够规范；社会资本方顾虑较多，特别是民营资本总体参与度不高；相关管理制度措施存在“政出多门”等。针对上述问题，为规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，保障公共利益和社会资本方的合法权益，提高公共服务供给的质量和效率，促进经济社会持续健康发展，有必要制定专门的行政法规。2016年7月7日国务院常务会议明确要求加快政府和社会资本合作（PPP）立法工作进度，国务院2017年立法工作计划将此项立法列为全面深化改革急需的项目。

二、起草的主要思路

一是坚持问题导向。紧紧抓住政府和社会资本合作中存在的突出问题，有针对性地作出可操作性强、务实管用的制度安排，有效解决实际问题。

二是重在引导规范。充分发挥立法的引导和规范作用，把明确导向、稳定预期，规范行为、防控风险作为立法的重心，确保政府和社会资本合作积极稳妥推进，持续健康发展。

三是力求备而不繁。既要确立政府和社会资本合作各主要环节的基本制度规范，确保有所遵循，又要避免贪大求全，防止规定得过细过死，为行业和地方根据实际进行探索和改革留有空间，并发挥相关配套文件、操作指南、示范合同文本等的积极作用。

三、征求意见稿的主要内容

征求意见稿包括总则、合作项目的发起、合作项目的实施、监督管理、争议解决、法律责任和附则7章，共50条。主要规定了以下内容：

（一）关于调整对象。

根据我国推进政府和社会资本合作的实际情况，并借鉴其他国家和地区PPP立法经验，征求意见稿规定：本条例所称基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动（第二条第一款）。为了加强规范引导，避免政府和社会资本合作模式泛化，征求意见稿明确规定了可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目的条件，包括政府负有提供责任、需求长期稳定、适宜由社会资本方承担等，并规定国务院有关部门制定可以采用政府和社会资本合作模式的项目指导目录，并适时调整（第三条）。

（二）关于管理体制。

政府和社会资本合作涉及发展改革委、财政部以及有关行业主管部门等多个部门和地方政府的职责。征求意见稿规定：国务院有关部门在各自的职责范围内，负责政府和社会资本合作的指导和监督；政府和社会资本合作的综合性管理措施，由国务院有关部门共同制定（第七条第一款、第二款）。县级以上地方人民政府应当加强对本地区政府和社会资本合作工作的组织领导和统筹协调；县级以上地方人民政府有关部门依照本条例和本级政府确定的职责分工，负责本地区合作项目的组织实施和监督管理（第八条）。为加强国务院层面对政府和社会资本合作工作的统筹协调，在总结地方政府建立政府和社会资本合作工作协调机制经验的基础上，征求意见稿规定：国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调解决政府和社会资本合作工作中的重大问题（第七条第三款）。

（三）关于合作项目的发起。

为保证合作项目的正确决策，为合作项目顺利实施打下良好基础，需要从源头上对合作项目的发起进行规范。对此，征求意见稿作了三个方面的规定：一是明确合作项目发起的主体和依据。规定县级以上人民政府有关主管部门根据经济社会发展需要、社会公众对公共服务的需求、相关发展建设规划以及征求意见稿第三条的规定，在组织开展前期论证的基础上，可以提出拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目（第九条第一款）。二是规范合作项目实施方案的拟订。规定对拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目，有关主管部门应当拟订合作项目实施方案，合作项目实施方案应当包括合作项目建设运营内容及标准、运作方式、预期产出、合作项目期限、社会资本方回报机制、政府和社会资本方的风险分担、合作项目期限届满后项目资产的处置等内容（第十条第一款）；有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当征求潜在社会资本方的意见，并从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估；涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估（第十条第二款、第十一条第一款）。三是规范合作项目实施方案的审核和公布。规定合作项目实施方案应当报经本级人民政府审核同意，并由有关主管部门向社会公布（第十二条）。

（四）关于合作项目的实施。

为严格规范合作项目的实施，征求意见稿从以下几个方面作了规定：一是规范社会资本方的选择，规定政府实施机构应当通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示（第十三条第一款）。二是规范项目合作协议，规定政府实施机构与其选定的社会资本方或者项目公司应当签订合作项目协议，并明确规定了合作项目协议应当载明的事项（第十四条、第十五条）。除法律、行政法规另有规定外，合作项目的期限一般不低于10年，最长不超过30年（第十六条）；合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保（第十八条）。三是规范项目公司活动、股权转让及项目资产的用途，规定项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动（第十四条第二款）；合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途，禁止以上述资产为他人提供担保（第十九条）；社会资本方在合作项目建设期内不得转让其持有的项目公司股权，合作项目运营期内，在不影响公共服务提供的稳定性和持续性前提下，经政府实施机构报本级人民政府同意，社会资本方可以转让其持有的项目公司股权（第二十六条）。四是规范合作项目协议的变更和提前终止，规定项目合作期限内不得随意变更合作项目协议内容，确需变更的应当由协议双方协商一致，并公示变更事由及内容，经本级人民政府批准后签订补充协议；变更内容涉及财政支出事项变动、价格调整的，应当先经相关部门审核同意并履行规定程序（第二十五条）；出现合作项目协议约定的提前终止协议情形，或者因不可抗力导致合作项目协议无法继续履行、因社会资本方严重违约危害公共利益以及依法征收、征用合作项目财产的，可以提前终止合作项目协议（第二十七条第一款）。五是规范项目资产的移交，规定合作项目期限届满按照约定需要进行项目资产移交的，政府实施机构应当根据法律、行政法规和合作项目协议约定，对设施、设备和其他财产的状况进行检查评估；因社会资本方原因致使设施、设备和其他财产的价值非正常减损或者使用寿命减少的，应当根据合作项目协议约定，相应扣减社会资本方的收益或者由社会资本方以其他方式补偿（第二十八条）。

征求意见稿关于合作项目实施的规定体现了两个导向：一是落实简政放权、放管结合、优化服务的要求。征求意见稿规定：对实施合作项目依法需要办理的行政审批等相关手续，有关部门应当及时办理，对参与合作项目实施方案联合评审时已经出具审查意见的事项，不再重复审查（第二十二条第二款）；实施合作项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务，社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供，且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的，可以由社会资本方自行建设、生产或者提供（第二十四条）。二是强调守信践诺、严格履行合作项目协议，特别是严格约束政府行为，着力消除社会资本方特别是民营资本的后顾之忧。征求意见稿在规定政府和社会资本方应当守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务（第二十条）的同时，针对实践中社会资本方普遍担心的能否受到公平对待、合理回报有无保障以及政府随意改变约定、“新官不理旧账”等问题，明确规定：国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与政府和社会资本合作项目；任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目（第六条）；政府实施机构应当按照保证各种所有制形式的社会资本方平等参与的原则，合理设置社会资本方的资质、条件以及招标、竞争性谈判等的评审标准（第十三条第二款）；合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响（第二十条第二款）；对合作项目协议中约定的财政支出事项，应当足额纳入年度预算，按照规定程序批准后，及时支付资金（第二十一条）；政府有关部门应当履行合作项目协议中的相关政府承诺和保障，并为社会资本方实施合作项目提供便利（第二十二条第一款）；因依法征收、征用合作项目财产导致合作项目提前终止的，应当按照国家有关规定给予社会资本方合理补偿（第二十七条第二款）。

（五）关于监督管理。

合作项目的实施直接关系公共利益，必须强化监督管理。对此，征求意见稿从三个方面作了规定：一是规定了县级以上人民政府有关部门的监督管理职责，包括：加强对合作项目实施中执行有关法律、行政法规、强制性标准、技术规范情况的监督检查；定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价，建立根据绩效评价结果对价格或者财政补助进行调整的机制；建立合作项目档案；依法公开合作项目的相关信息；记录社会资本方、中介机构、项目公司及其从业人员的失信行为并纳入全国统一的信用信息共享交换平台；制定并及时启动合作项目突发事件应急预案；在合作项目协议提前终止时采取有效措施，保证公共服务的正常提供，必要时临时接管合作项目。二是规定了社会资本方的相关义务，包括按照规定向政府有关部门提供有关合作项目投资、建设、运营方面的数据、资料等信息；妥善保管合作项目投资、建设、运营等方面的有关资料并在合作项目期限届满或者提前终止时向政府有关部门移交，对政府有关部门临时接管合作项目给予必要的配合等。三是规定了社会公众有权对合作项目的发起和实施进行监督。（第四章）

（六）关于争议解决。

根据合作项目的性质、特点，征求意见稿对合作项目争议规定了以下解决途径：一是协商解决，协商达成一致的，应当签订补充协议（第三十八条）；二是可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼（第四十条）；三是因合作项目协议中的专业技术问题发生争议的，协议双方可以共同聘请有关专家或者专业技术机构提出专业意见（第三十九条）；四是社会资本方认为政府有关部门作出的与合作项目的实施和监督管理有关的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼（第四十一条）。为确保公共服务的持续提供，征求意见稿还规定：合作项目争议解决期间，协议双方应当继续履行合作项目协议约定的义务，不得擅自中断公共服务的提供（第四十二条）。

特色小镇建设PPP项目 

合 同 书

文 本 说 明

    本合同依据《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例等国家有关法律法规，以及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库[2014]第 215 号)、《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]第 113 号）、《XX省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（X府发[2015]25号）、《XX省人民政府关于鼓励社会资本进入社会事业领域的意见》（X府发[2014]39号）等文件制定。

    本合同主要用于采用 PPP(Public-private Partnership)模式开展XXXX特色小镇建设项目。本合同作为XXXX特色小镇建设项目建设及经营过程中签订特许经营合同的文件。

本合同生效后所签署的附件或者补充协议应经政府方审核后确定，经政府审核后确定的附件及补充协议均为本合同的组成部分。

承诺与保证

   （一）合作各方的承诺和保证

    （1）乙方作为政府方的出资代表及项目实施单位，已获得XXX政府授权出资并监督管理本项目；丙方为在中国正式注册成立的有限责任公司，双方均有权签署本合同并可以履行其在本合同项下的各项义务。

（2）本协议的签署和履行将不违反适用法律的规定；在本合同签署前，不存在任何与本项目有关的由乙丙双方中任何一方作为主体签署、并可能对项目或协议另一方产生重大不利影响的合同或任何未决或即将进行的诉讼、仲裁等程序。

（3）各方为签署本协议已经依据适用法律及公司章程之规定完成所有必要的内部行动，其有权签署本协议并履行本协议项下的义务。

（4）代表各方签署本协议的个人已经获得签署本协议所需的必要的权利。

    （5）乙方应根据适用法律的规定，选择有相应资质的工程监理单位并签署监理合同；监理单位应按照适用法律对本项目工程的质量、进度、投资、安全、文明施工、变更等方面进行监理。

（6）乙丙双方就本条款项下的各项声明和保证不属实或存在错误，对对方依本合同享有权利或承担义务造成实质性影响时，受影响方有权提前终止本合同，本合同各附件也随之自动终止。

（7）在本合同签署后，未征得对方书面同意，丙方与乙方均不得就本项目与任何第三方建立与本合同合作内容相同或相近似的合作关系。

（8）自本合同生效之日起 1 个月以内，丙方与乙方应在XX市XXX范围内设立项目公司。

   （二）承诺与保证不属实的后果

如果任何一方在此所作的承诺和保证被证实存在实质方面的不属实，并且该等不属实严重影响本协议项下权利和义务的履行，对方有权要求其采取补救措施，变更本协议相关条款的内容，追究违约责任直至终止本协议。

              特色小镇建设PPP项目

合 同 书

本项目合同书由以下各方签订：

甲方（项目实施机构）：XX市XXX 人民政府                

法定代表人：                                                

住    址：                                       

乙方（政府方指定出资代表）：                    

法定代表人：                                   

住    址：                                     

联系电话：                  传真：              

社会资本方：

丙方：                                             

法定代表人：                                        

住    址：                                      

联系电话：                  传真：               

目录（略）

第一章、PPP项目合同概述

第1条 合同主体

1.1 实施机构：(下称“甲方”)

1.1.1主体资格

甲方：XX市XXX人民政府                                

地址：                                                               

法定代表人或授权代表：                                   

1.2 政府方指定出资代表（下称“乙方”）

1.2.1主体资格

乙方：XXX公司                              

地址：                                     

法定代表人或授权代表：                       

1.3 社会资本方（本项目指政府方通过招标方式选定的丙方）

1.3.1主体资格

丙方：                                                  

地址：                                                  

法定代表人或授权代表：                                  

    甲方系 XXX人民政府（下称“区政府”）的下级政府，根据区政府授权，决定实施本项目的识别、准备、采购、执行、移交等工作，由社会资本方（丙方）和政府方指定出资代表（乙方）按照中国法律

和《合作合同》、《公司章程》的约定决定在XXX设立XXXX有限公司 ，共同完成本项目的投融资、建设、运营和移交等事务，并独立承担本项目费用、责任和风险。

第2条 本合同主要内容和条款

根据本项目行业的付费机制、运作方式等情况，本合同主要包含以下主要内容：引言、定义和解释；项目的范围和期限；前提条件；项目的融资；项目用地；项目的建设；项目的运营；项目养护绩效考核；股权变更限制；付费（回报）机制；履约担保；政府承诺；保险；守法义务及法律变更；不可抗力；政府方的监督和介入；违约、提前终止及终止后处理机制；项目的移交；适用法律及争议解决等等。

第3条 风险分配

3.1 风险分配原则

根据财政部财金[2014]76号文件精神，风险由最适宜的一方来承担。PPP 项目的风险分配是否合理是影响 PPP 项目成功的关键因素之一，政府和社会资本方应本着“利益共享、风险分担”的对等原则就项目风险进行合理分配，并在本合同中进行约定。如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

3.2 风险类别

风险类别包括政治风险、法律风险、金融风险、自然风险、建设风险、市场风险、运营风险。

3.2.1政治风险

目前我国政策稳定，且在较长的时间范围内都会保持这种稳定状况。政策方面，PPP项目是我国目前推动经济发展的重点方向，正在走向规范化和细致化。政府信用一直是我们社会信用的一柄标杆，在这个项目中政府将需要提供相应流程或法律法规需要的文件及其他材料。政府做好项目的立项、可研、土地报批等项目审批的基础工作，并做好物有所值评价、财政承受能力论证等风险识别，提供PPP项目立项报告，做好征地拆迁等前期工作，就项目资金提供财政支付方案和人大跨年度财政预算决议。总体来看上述政治风险发生的几率非常低，当发生上述政治风险时，属于国家层面且本合同政府方无法控制的政治风险由政府方与社会资本方共同承担；属于本合同政府方可控的政治风险由政府方承担。

3.2.2法律风险

法律风险主要是指由于颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品、服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的终止和失败的风险。PPP 项目涉及的法律法规比较多，加之我国 PPP 项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，在不断地实践过程中逐渐发现各种问题，法律变化的可能性也较大。法律风险由政府方与社会资本方共同承担。

3.2.3金融风险

    （1）融资风险。是指由融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。本项目总投资为XXXX万元，其中项目资本金为XX亿元，乙方出资占股比例X%，丙方出资占股比例为XX%；实际投资总额与项目公司注册资本金之间的差额由项目公司负责融资，若项目公司不能顺利完成项目融资，则由社会资本方通过股东贷款、补充提供担保等方式解决，以确保项目公司的融资足额及时到位。因此，该类风险由项目公司和社会资本方承担。

    （2）融资成本变动。在项目的建设和运营期内，融资费率（贷款利率）的波动会直接或间接影响到融资成本和项目的价值，使项目面临收益损失的风险。融资成本变动风险由项目公司和社会资本方承担。

3.2.4自然风险

（1）不可抗力风险。合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法回避和克服。具体包括施工和运营期间由地震、洪水等引起的崩塌、山体滑坡、泥石流、地面沉降等地质灾害，恶劣的气候环境、战争、疾病、社会暴乱等不可控制的因素导致施工与运营无法正常进行，不可抗力的风险应当由政府方、社会资本方与项目公司共同承担。如社会资本方在知道或应当知道此情况发生时，未及时采取相应的应急措施防止风险增大、损失增加的，增大的风险和增加的损失由社会资本方承担。

（2）地质条件风险。地形复杂，前期勘测疏漏，准备不充分，加重项目建设难度，增加项目投资，出现该风险由政府承担。如社会资本方在知道或应当知道此情况发生时，未及时提出报告，直接采取相应办法导致风险增大损失增加时，增大的风险和增加的损失由社会资本方全部承担。

3.2.5建设风险

主要指项目建设实施中面临的风险，按照项目实施时序，所面临的主要风险包括：

（1）土地拆迁及补偿风险。征地拆迁资金由区财政承担，征地具体工作由政府部门配合并组织实施，因此该项风险由政府方承担。

    （2）招投标风险。依据相关法律法规等规定，由政府方选择具有相应资质的中介机构按规定开展招标工作，若招投标过程中发生招投标费用高，招标程序不公正、不公平、不透明，招标项目信息不充分等情况，致使没能选择合适的中标人，由于投资者资金实力、诚信、项目投资经验、项目运营能力等的要求，致使符合招标条件的投资者少，导致高价夺标等情形。该项风险由政府方承担。

（3）设计风险。

a.设计风险。设计文件内容和深度不符合项目特定的要求，或存在错误、表述不清楚造成不符合技术规范和技术标准等导致项目功能和质量存在不确定性。本项目的设计工作由政府方负责，设计风险应由政府方承担。

b.设计变更风险。设计变更会造成返工或额外的工程，会导致PPP项目建设工期延迟、项目直接成本超支，也可能破坏建造工程的进展情况，由此增加项目实施的风险。因社会资本方或者项目公司在建设、运营期施工不当、未及时采取补救措施把风险降至最低，引起设计变更，增加工程造价的和造成损失的，此部分风险责任由社会资本或者项目公司承担。

（4）技术风险。施工技术不合格、不成熟而产生的项目风险。项目采用的技术对项目的可操作性影响极大。此项风险由负责项目工程具体实施工作的社会资本方承担。

（5）工期延误风险。主要指因原材料、能源、施工配套设施的供应短缺、供应不及时，工程质量不过关、或自身管理等投资方（施工方）问题造成的工期延误影响，此项风险由社会资本方承担。

（6）工程质量风险。是指由于承包商把关不严、偷工减料、不按技术规范施工、施工方案缺乏可行性论证、供应商提供材料有质量问题等原因引发的各种工程质量不符合标准或要求，项目无法投入使用或使用功能受限的风险。此项风险由负责项目工程具体实施工作的社会资本方承担。

（7）建设投资风险。由于材料价格上涨、人工工资上涨、预算数量的偏差等造成施工费用增加而导致的项目风险增加。此项风险由负责项目工程具体实施工作的社会资本方承担。

3.2.6市场风险

（1）通货膨胀风险。由于国家宏观经济政策的变化，引起货币贬值，使得工资和物价水平大幅上涨、建设运营成本上升，从而使投资者在特许权协议确定的项目财政支付标准下无法按期收回预期投资所带来的风险。该项风险属于市场经济大背景下难以预测和防控的风险，应当由政府方、社会资本方、项目公司共同承担。

3.2.7运营风险

（1）管理风险。项目公司由于缺乏项目运行、管理维护方面实际经验，导致项目在管理和维护中存在缺失，对项目安全、稳定通行等造成的影响。此项风险由项目公司或者社会资本方承担。

（2）财务风险。该项风险大小与债务偿付能力直接相关。财务风险是指项目的现金收入不足以支付债务和利息，从而可能造成债权人求诸法律，造成PPP模式运行失败的风险。此项风险由项目公司承担。

3.2.8项目移交风险。

本项目采用建设-运营-移交（BOT）模式运行，项目的移交风险是指特许经营期满移交时相关设备存在损坏等情况影响了正常使用，对移交政府后的经营管理造成影响或损失的风险。该风险由社会资本方承担。

3.3 风险分配框架

根据项目的风险种类、风险分配原则以及项目运作方式等情况，本项目的各项风险的分配按照下表进行：

表5-1 项目具体风险分配表

第4条 法律适用

本合同条款的分析和解释均以我国现行法律作为适用依据。

第二章、引言、定义和解释

    第5条 引言

5.1 签署时间及主要信息

本合同于____年___月___日在   市       签订。

项目名称：                特色小镇建设项目。

项目地点：                                。     

合同价款：本项目全部建设成本中标价约为    元人民币（最终以XXX财政审计为结算依据）。

本合同以中文书写。正本一式    份，各执   份，各份合同具有同等法律效力。

本合同由各方法定代表人或正式授权的代表在其签名下注明的日期签署。各方愿受本合同的法律约束。

本合同自双方签字盖章并在第四章规定的前提条件达成后正式生效。

5.2 签约背景及签约目的。

5.2.1根据《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29号）文件的要求，XX市XXX人民政府决定采用PPP模式建设XXXX特色小镇建设项目（以下简称“本项目”），并授权甲方作为本项目的实施机构，指定乙方作为本项目的政府出资代表及实施单位。

5.2.2政府方通过公开招标的方式选择丙方作为本项目社会资本方。待乙丙双方按照《投资协议》、《公司章程》的约定在XXX出资设立项目公司后，由项目公司与甲、乙、丙 三方签订承继合同或重新签署PPP项目合同（合同内容不变），项目公司全面承继丙方在本合同项下的权利和义务。

5.2.3本项目实行投资、建设、运营、移交一体化的运作方式。项目公司是乙丙双方为实施投资、融资、建设、运营、管理、移交以及项目而依法设立的企业法人，组织形式为有限责任公司。

5.2.4为此，各方达成本合同。

第6条 定义

以下定义适用于本合同：

第7条 解释

本合同中的标题仅为阅读方便所设，不应影响条文的解释。以下的规定同样适用于对本合同进行解释，除非其上下文明确显示其不适用。

（一） 与本合同相关的解释：

（1） 前期工作:指由甲方具体负责完成的工作,包括但不限于:

项目投资建设的各项行政许可办理,包括项目立项及工程可行性研究 批复、采用 PPP 建设模式实施方案的批复、招标、项目建设用地规划许可、项目建设工程规划许可、项目环境影响评价批复、项目国有建 设用地使用证、项目临时占地许可、初步设计及概算的批复、施工图 审查及施工图预算审核;项目建设用地取得、项目建设用地范围内的 居民与单位的动迁及安置、旧房拆除、补偿等;项目监理单位的确认 及委托。本合同约定丙方负责内容之外的配套设施的建设、项目建设 用地、临时占地、交通疏解、管线迁改、施工所需的通电、通水、进出通道、施工场地移交及协助消防报批等施工与相关部门的协调及手 续办理等;以及甲方协调XXX市XXX人民政府完成为实施本合同进行的投资保障等方面工作。上述前期工作所需的全部费用由甲方承担，不计社会资本投资回报，但纳入建设成本，计入项目审计决算总金额。如有其它未尽事项,根据相关法律法规的规定予以办理，政府方与社会资本方应当另行签订补充协议予以约定。

（2） 竣工验收合格：在本合同中以下几种情形均予以适用：1）

丙方投资范围内的项目工程（但乙丙双方同意的甩项工程除外，以下同）完工后，丙方提交竣工验收申请报告并经乙方、勘察单位、设计单位、监理单位、总承包单位及政府方等竣工验收合格；2）因非丙方原因导致项目公司投资范围内的项目工程虽已完工但影响竣工验收的，则本项目在社会资本方通知甲方完工后满60日视为工程竣工验收合格；或3）工程未竣工，乙方（或甲方）使用项目工程的，则乙方（或甲方）使用项目工程之日视为实际竣工验收合格。

（3）协议或文件包括经修订、更新、补充或替代后的该协议或文件；

                                                                                                                                未完

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