PPP模式,正在来临的巨大商机

文| 王天义 :中国光大国际有限公司总经理，清华大学深圳研究生院兼职教授

潘迪：本刊撰稿人

　　2014年8月7日，重庆市宣布与多家企业签订PPP模式的项目协议，涉及路桥建设、垃圾焚烧电厂、水厂等多个市政项目，投资超过1000亿元。这标志着财政部等倡导的地方政府采取PPP模式进行市政建设和运营进入了一个崭新阶段，这也意味着PPP模式孕育着超万亿的巨大商机。
　　所谓PPP，即是Public-Private-Partnership。Public主要指政府，Private主要指企业，在我国译为“政企合作”可能比“公私合营”更符合国情（财政部译作“政府与社会资本合作”）。PPP是各种政企合作模式的总称，大家最熟悉的PPP就是BOT (Build-Operation-Transit) 模式，随着时代进步，PPP模式的内涵和外延都在不断扩展。
　　PPP模式上世纪90年代起源于英国，主要解决英国当时的城市公共管理的效率问题。英国利用这种模式不仅建设和运营地铁、桥梁、机场、电厂、水厂、污水与垃圾处理等，甚至利用这种模式建设和管理医院和监狱，英国采用PPP模式建设或运营的项目总投资超过1000亿美元。加拿大2003-2012年间的PPP项目数为121个，涵盖全国10个省，涉及交通、医疗、教育、文化、住房、环境、司法和国防等领域。这些项目实现成本节约99亿美元，提高经济产出920亿美元，缴纳税收总额为75亿美元，累计创造52万个等效全职工作岗位。
　　中国在PPP模式方面很早就进行过尝试，最初是最简单的BOT模式。主要用在高速公路和桥梁建设方面，目的在于解决建设资金问题，最大的项目是杭州湾大桥。经过最近二十多年的密集投资，中国高速公路、桥梁的建设已经相当完善。而随着城市化的推进，市政建设和运营管理方面面临着严重的资金不足和效率低下问题。市政建设和营运急需进行模式创新，而PPP模式提供了一种可行的选择。
　　PPP模式的核心，是政府搭台或政府主导，企业实际操作。充分发挥企业的专业能力、资金优势和管理优势，由企业来执行过去主要由政府承担的部分公共责任和职能，“私家干了公家的活”。一方面解决建设资金不足问题，另一方面解决运营效率低下问题，同时使政府将更多的资源和精力投入到宏观管理和监控上，进一步提升城市管理的效率和城市竞争力。
　　在PPP模式中，政府所关心的是如何提供有效的公共服务，企业所关心的是如何赚取合理利润，两者之间在多数情况下并不矛盾，“盈利但不暴利”是PPP模式中政企双方共同的价值取向。例如深圳的世界之窗公园，虽然是公共设施,但企业也能靠其赚钱。但是建公园不是仅仅靠企业就能完成的，没有政府支持，企业难以单独完成，更不用说比公园更复杂的公共设施的建设和运营管理了。
　　中国传统的城市管理体制有它天然的优势，那就是政府职能强大，可以集中规划、集中管理，在城市快速发展过程中能够克服各种阻力。最近二十多年中国城市建设的突飞猛进与这种体制有密切关系。但随着城市越来越大，这种体制也逐渐暴露出一些缺点和不足。
　　一是城市负债越来越多，许多地方市政府负债累累。许多地方依靠土地财政来支撑市政建设和运营费用。而随着房地产降温，这种方式将难以为继。地方政府债务持续高企，影响这些城市的可持续发展。
　　二是在城市建设过程中存在注重短期利益的现象。城市建设往往重视表面效果，忽视内在功能完善；重视建设，轻视运营；重视外在功能，忽视内在效率。因此一些城市出现上下班严重堵车、下雨内涝现象，另一些城市则出现垃圾处理、污水处理困局。
　　三是随着城市规模的扩大，城市的聚集效应并没有带来整个社会效率的提升，城市竞争力不升反降。其表现体现在城市生活成本的上升和城市运营效率的下降。例如房价上涨、生活品价格上涨、上下班交通时间增加、空气质量下降、公共设施维护不足等。这些问题如果不加以解决，就有可能会出现逆城市化的现象，也就是部分人逃离城市或逃离大城市，这在西方国家现代化的过程中也曾经出现过。
　　要发挥我国城市管理体制的优势，避免其缺点和不足，PPP模式是一种有效手段。

　　解决市政建设资金问题。过去采取的BOT模式已经证明了这一点。企业参与市政建设和运营不仅可以利用自己已有的资金，更重要的是可以利用金融市场，将PPP项目资产证券化，打通市政建设运营与资本市场的绿色通道。
　　解决市政运营效率问题。我国有些地方政府主导建设的项目，建成之后运营困难，项目持续亏损，成为地方政府的负担，造成巨大浪费。这其中包括高速公路、轨道交通、垃圾处理等，而以BOT方式建设的项目则很少出现这种情况。原因在于BOT项目建设之初，企业就已经考虑到未来的运营成本和收益问题。在公共设施中引入PPP模式，可以在项目立项和设计之初，就充分考虑未来的运营成本和收益，避免浪费。同时，许多发达国家的实践经验表明，由企业来运营公共设施，在多数情况下要比政府运营更有效率。美国环保局估计，环境基础设施无论是投资费用还是运营成本，私营企业都要比公共部门低10%～20％。
　　解决行政追责不足问题。过去有些市政建设项目失败，例如水利工程不能送水等，一般都会启动行政追责程序。行政追责固然必要，但并不能挽回全部损失，公共财政的损失难以得到有效的补偿。而采用PPP模式，如果项目出现问题，损失可以让企业承担。正因为要承担潜在的损失，企业就会更努力、更认真地进行项目论证、建设与运营管理，确保市政项目发挥更好的功效。
　　可以培养专业人才。中国的政府是人才聚集之地，但也是人才的浪费之地。因为一旦一个官员有所专长、有所成绩，往往会被提升到其他地方或转到其他专业领域，这是行政体制的特点。企业作为一种商业体系，往往可以更好地留住专业人才。随着城市管理越来越现代化、专业化、复杂化，这方面人才尤其难能可贵，PPP模式能更好地培养和留住各个领域的专业人才。
　　PPP模式的上述优势，恰恰弥补了我国城市管理体制的不足，目前应该大力推广。

　　尽管我国很早就开展PPP模式的尝试，2013年以来，财政部也在力推这种模式，并得到许多地方政府的响应。但目前要推进这一模式，政府还有大量工作要做。 
　　一是明确政策、完善法规。目前我国尝试了各种PPP模式，但在实践中一直在摸索，还没有明确的政策和法规体系。往往一个项目一个政策，一个地方一套做法。使得企业有疑虑，地方政府也不敢放开手脚。因为任何一个PPP项目，都会涉及到公权力的边界、市场化的边界以及政府职责的落实等问题，同时也涉及一系列的潜在风险、公共政策问题，需要尽快明确、完善。目前最需要明确的是：哪些项目可以做，哪些领域不可以做；哪些合作方式可以做，哪些合作方式不可以做，以及PPP模式的基本操作流程、规范和法律地位、利益保障等问题。
　　二是要公开、透明。要将引入PPP模式作为提升城市竞争力和发展水平的契机，而不是再来一次城市建设大跃进，更不是将PPP作为一种套利的机遇和寻租的工具。为此在引入企业时，一定要公开、透明，一定要充分利用市场化机制，要尽可能让城市市民参与和知情。
　　三是要做好宣传和教育工作。在市政项目和政策的实施过程中，市民和公众因为不知情或不了解完整的信息，往往会产生过激反应，引发群体性事件。例如在一些城市因建设PX项目、垃圾焚烧场等而引发群体事件。这些事件的引发，固然有客观因素，但更多是因为地方政府在项目建设过程中缺乏有效的信息沟通、缺乏有效制度安排所致。而采用PPP模式，更容易引发民众误解，因为是“政企合作”还是“官商勾结”还真是一个问题。因此事前进行充分调研、与相关人员有效沟通、适当补偿和进行制度安排，是现代城市市政建设过程中必备程序。而这些又只有政府才能更好完成。台湾台北市在建设木栅垃圾焚烧厂时，就做了较为充分的调研。在项目设计时，考虑到为周边的居民建设高水平的公园，从而得到了当地居民的支持。
　　四是政府要明确企业和市场的边界。一方面要让企业赚钱，对于市政设施不求所有但求所用；另一方面又不能放弃自己责任，尤其是管理责任。政府要建立企业准入机制、淘汰机制、监督机制、激励与处罚机制，这就是我们常说的政府与企业裁判员与运动员的关系。同时要更多地让公众参与到PPP项目的管理中来。英国的经验表明，政府监管得力，处罚得当，可以有效提高PPP项目的绩效。

　　PPP模式在未来5到10年将创造几万亿的市场机会，这是毋庸置疑的。这其中不仅包括各种政建设机会，还包括更多的城市运营和管理的市场机会。企业在参与其中时，一定要重视以下几个方面。

提升专业化水平
　　PPP模式的项目看起来蛋糕巨大，如果企业头脑发热，一哄而上，可能碰得头破血流。因为大部分PPP项目投资量大、周期长，且有许多潜在风险，需要高度的专业知识和专业化能力。如果企业缺乏这些领域的专业能力，就意味着风险大于机遇。同时，目前中国的城市发展时间较短，与发达国家相比，城市运营管理的专业化水平还有相当大的差距，无论是给排水、供电、垃圾处理、交通管理，都有巨大的改善空间。我们企业要在其中一到两个领域做专、做精。因为市场足够大，时间足够长。这更要求企业不能急功近利，要求企业有定力，不浮躁。只有这样才能最终做强做大。

善于利用金融工具和资本市场
　　PPP模式要求企业有大量的先期投入，而收益往往滞后很多年。如果企业单独来做，就很难实施。这也是过去市政项目往往由政府主导的原因。但利用金融工具如资产证券化就可以充分利用资本市场，为企业带来持续的资本流入，从而支撑企业长期开展PPP项目投资。

合作共赢，控制风险
　　任何PPP项目，都有潜在的风险。企业可以利用PPP项目打造一个产业平台，将银行、设备供应商、项目建设者、设计公司以及保险公司、项目运营公司纳入到一个体系中，共同分担风险，共享收益。这样，不仅会提升企业的专业化程度，也会提升PPP项目的效率。当然，建立这样一个平台本身也是一个专业性极强的工作

透明化操作
　　PPP项目大多涉及公民利益，定价也多是政府主导。因此如果不能透明化操作，就很容易造成公民的不理解，从而引发各种始料不及的公众事件。企业在不断提高自身管理水平和运营效率的同时，要充分考虑到各方的感受和认知，要持续不断地加强与各方的沟通，并尽可能让公众参与到企业的管理和运营过程中。已经有许多经验和教训表明，公众参与PPP项目的管理，只会提高PPP项目成功的概率和运营效率，而不会增加成本。反之则可能造成项目的失败。
　　最后，还想说的是，PPP模式的顺利实施，不仅需要行政推动、法律保障和制度设计，还需要“柔软”的文化支撑力。就PPP政企伙伴式合作关系而言，合作精神、契约精神和妥协精神是不能缺失的，这也可称之为PPP文化支撑三要素，因为“PPP应该是一段长久的美好婚姻而不是一场热闹且短暂的婚礼”。

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